Das aktuelle Interview

Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. (VZBV) – Die Stimme der Verbraucher

Prof. Dr. Edda Müller, Vorstandsvorsitzende des VZBV, Berlin

Das Verbraucherministerium ist in der gegenwärtigen politischen Diskussion eher unterrepräsentiert. Wird der Verbraucherschutz in den Mühlen der großen Koalition hinreichend wahrgenommen?

Das Verbraucherministerium ist in der Tat keine laute Stimme. Weder in der Öffentlichkeit, noch – so befürchten wir – am Kabinetttisch. Ob das ein Problem der großen Koalition ist, glaube ich eher nicht. Wir sehen im Moment Herrn Seehofer sehr beschäftigt mit seiner bayerischen Karriere und wir hoffen sehr, – und das wird ja im Herbst dann auch entschieden sein, so oder so – dass er sich dann wieder stärker konzentriert auf seine politischen Aufgaben, die er in Berlin hat.

Wie wird der vzbv in Europa bzw. in Brüssel gehört?

Wir sind eine der stärksten Verbraucherorganisationen in den europäischen Mitgliedstaaten. Wir sind Mitglied von BEUC, unserer Dachorganisation in Brüssel (Anm. Red.: www.beuc.eu), und unterstützen BEUC, wo wir können. Wir stellen etwa derzeit wichtige Fachleute, die im Finanzdienstleistungsbereich – zurzeit in Brüssel ganz oben auf der Agenda – für die europäischen Verbraucherverbände in den wichtigen Gremien sitzen. Auch beim Thema „Fernsehen ohne Grenzen“ haben wir Einfluss genommen. Der vzbv hat einen guten Zugang zu den einschlägigen politischen Entscheidern. Mit der neuen Verbraucherkommissarin Kuneva tauschen wir uns intensiv aus. Frau Kuneva konnte sich anlässlich ihres Antrittsbesuchs bei uns und ihrer Rede in unserer Mitgliederversammlung einen direkten Eindruck verschaffen, was wir auf die Beine stellen können.

Derzeit steht bei der europäischen Kommission der so genannte Verbraucheracquis auf dem Prüfstand. Dort sollen verschiedene Richtlinien, besonders essentielle wie die Haustürgeschäfterichtlinie, überprüft werden. Sind Sie der Auffassung, dass eine Überprüfung notwendig ist und dass dies ggf. zu einer Vollharmonisierung führen wird?

Eine Überprüfung ist richtig und wichtig. Wir fordern von der Kommission, sich stärker die Realität am Markt anzuschauen. Wir befürchten allerdings, dass man ohne differenzierte Analyse an das Thema herangeht, also ohne zu prüfen, wie die Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten ist – und die variiert eben sehr stark. Das Hauptproblem ist das Streben nach Vollharmonisierung. Wir denken, dass in diesem Streben nach einheitlichen Regeln um jeden Preis am Ende zu viele nationale Errungenschaften im Verbraucherschutz auf der Strecke bleiben. Ein anderer Punkt: Im politischen Brüssel und Berlin wird im Zusammenhang mit der Überarbeitung des Verbraucheracquis derzeit über einen Abbau des Ziellandprinzips diskutiert – angeblich im Interesse „benachteiligter“ Unternehmer, denen man nicht zumuten will, unterschiedliche Rechtsordnungen zu kennen.Stattdessen will man aber mit dem Herkunftslandprinzip den inzwischen fast 500 Millionen Verbrauchern zumuten, sich selbständig darüber zu informieren, wie denn ihre Verbraucherrechte in Spanien, in Ungarn oder in Schweden im Einzelnen ausgestaltet sind. Das ist leider die Optik, die zur Zeit in Brüssel vorherrscht. Zudem scheint die Verbraucherkommissarin, die angetreten ist, um die Querschnittsaufgabe „Verbraucherpolitik“ stärker in den Vordergrund zu rücken, eine große Anhängerin des ECommerce zu sein. Sie vermittelt hier den Eindruck, dass die Verheißung für die Verbraucher im virtuellen Einkauf liegt und künftig der Finne seinen Fotoapparat in Budapest einkauft und der Deutsche seine Versicherung bei einem Unternehmen in Lissabon abschließt. Wir glauben, dass diese Zielvorstellung der Realität der sehr unterschiedlichen Märkte und der unterschiedlichen kulturellen Gewohnheiten nicht entspricht. Diese Vorstellung widerspricht aber der Vorgabe von Kommissionspräsident Barroso, der richtig erkannt hat, dass der Europamüdigkeit vieler Bürger gerade in den alten EU-Mitgliedsstaaten dadurch begegnet werden soll, dass man stärker an Themen arbeitet, die unmittelbar den Alltag der Menschen berühren – und das ist für ihn die Verbraucherpolitik. Von daher stehen der einheitliche Binnenmarkt und der Wille zum Regulierungsabbau in vielen Fällen im Widerspruch zu der Zielsetzung, den Bürgern stärker die Vorteile des Binnenmarktes zu vermitteln.

Das Entscheidende ist wohl, dass es dieses grenzüberschreitende Geschäft, das die EU jetzt als Vorwand der Überprüfung anführt, eigentlich gar nicht in diesem Maße gibt. Würden Sie dem zustimmen?

Alle Untersuchungen zeigen, dass es dieses Geschäft kaum gibt. Das gilt für die Deutschen ganz besonders. Nun zieht aber die Kommission aus dieser Tatsache genau die gegenteiligen Schlüsse wie wir. Die Kommission sagt: „Genau weil das so ist, müssen wir vermeintliche Hemmnisse abbauen.“. Wir sagen: „Das Gegenteil ist der Fall“. Die Kommission fragt nicht einmal danach, ob die Bürger das überhaupt wollen, ob in einer hoch entwickelten Marktwirtschaft mit einem breiten Dienstleistungsangebot und einem funktionierenden Einzelhandel in den Städten, viele Menschen die Notwendigkeit sehen, ihre Geschäfte irgendwo sonst zu tätigen – dies gilt vor allem für den Dienstleistungsbereich, also auch bei Finanzgeschäften und Versicherungen. Für die Verbraucher kommt es in erster Linie auf Vertrauen und auf Information an.

Halten Sie das Informationsmodell für gescheitert, oder nach wie vor für tauglich, um Verbraucherrechte in Verträgen zu installieren und entsprechende Transparenz herzustellen?

Das Informationsmodell wird auf der einen Seite überstrapaziert. Dies wird besonders deutlich, wenn man es in Verbindung mit dem Leitbild des Europäischen Gerichtshofs bringt, der vom durchschnittlich informierten aufgeklärten Verbraucher spricht. Dies ist aus unserer Sicht eine Fiktion, wie man an der Realität in Europa sieht. Das gilt für Deutschland sowie für viele andere Mitgliedstaaten, in denen Verbraucher aufgrund des immer unübersichtlicher werdenden Marktes ihre Aufgabe, nämlich zu wählen, zu entscheiden und zu vergleichen, durch Informationsdefizite nicht wahrnehmen können.

Das Leitbild vom aufgeklärten, mündigen Verbraucher ist ein Traumgebilde – es fragt nämlich in keiner Weise, ob die Menschen so sein können, wie sie sein sollen. Deshalb hat auch die Tatsache, dass die Verbraucher nicht so handeln, wie es diese Denkschablone vorsieht, nichts mit der vermeintlichen Irrationalität der Verbraucher zu tun – im Gegenteil.Aufgeklärt sein, mündig sein, fällt nicht vom Himmel, sondern setzt voraus, in die Informationsbeschaffung zu investieren. Die Ökonomen sprechen hier von Transaktionskosten. In einem komplexen, häufig unübersichtlichen Markt sind diese Transaktionskosten oft sehr hoch – die Menschen haben nämlich noch etwas anderes zu tun, als von früh bis spät Verbraucherinformationen zu beschaffen und auszuwerten.

Stichwort Suchaktion: Auf dem Altar der Lissabonstrategie hat die Europäische Union gerade die sogenannten Nennfüllmengen von Verpackungen freigegeben. Kaffee muss also nicht mehr in 500-Gramm-Packungen verkauft werden, sondern kann auch zu 350 oder 485 Gramm angeboten werden. Argument der EU-Kommission: Die Grundpreisangabe, also der Preis pro Kilo, müsse ja am Ladenregal angegeben sein. Dies ist nur ein kleines Beispiel dafür, welche Bürden neue Informationspflichten den Verbrauchern im Alltag auferlegen, wie man sie quasi zwingt, ihren Alltag an der Idee auszurichten, sich „mündig“ zu verhalten Darüber hinaus lebt in unserer Gesellschaft – ich fühle mich hier persönlich auch betroffen – eine zunehmende Zahl älterer Menschen. Ich brauche seit einigen Jahren eine Lesebrille. Wenn ich in den Laden gehe, um ein Pfund Kaffee zu kaufen, muss ich zuerst die Brille rausholen, um eindeutig zu studieren, was auf der Packung steht. Ob das den Telekommunikationsmarkt betrifft oder den Versicherungs- und Bankensektor - die Unvergleichbarkeit von Produkten und Dienstleistungen ist in vielen Bereichen eine Strategie. Man überschüttet die Verbraucher mit immer neuen Tarifen, platziert die wichtigen Konditionen ins Kleingedruckte, so dass man all diese Informationen, selbst wenn man sie nebeneinander legt, gar nicht vergleichen kann. Damit wird genau das ausgehebelt, was eigentlich über einen informatorischen Verbraucherschutz erreicht werden soll.

Nur wenige Verbraucher wehren sich gegen benachteiligende Praktiken von Unternehmen. Im Finanzdienstleistungssektor liegt der Prozentsatz derjenigen, die ihre Stimme erheben, nach älteren Untersuchungen unter 1%. Was tut der vzbv, um dieses Ungleichgewicht in Markt und Marktlage zu kompensieren?

Erstens: Der deutsche Verbraucherschutz unterscheidet sich von vielen anderen Verbraucherschutzsystemen in Europa und der Welt unter anderem darin, dass er weitgehend auf dem Zivilrecht fußt. In diesem Rahmen ist es in Deutschland sehr frühzeitig zu Verbandsklagerechten gekommen, um – das war die richtige ordnungspolitische Überlegung – die Vereinzelung des Verbrauchers zu kompensieren, der sich ansonsten jeweils individuell vor den Gerichten Recht holen müsste. Rechtsinstrumente, wie die Verbandsklage im UWG, haben die Rechtsprechung im Verbraucherschutz erheblich vorangebracht. In diesem Zusammenhang erinnere ich noch einmal an den Erfolg, die Ausweisung des Effektivzinses verpflichtend zu machen. Doch das Problem ist: Das Richterrecht hat eine Rechtsrealität im Verbraucherschutz geschaffen, das sich den Verbrauchern entzieht. Verbraucher müssen also Anwälte befragen, die sich wiederum selbst ständig fortbilden müssen, um die aktuelle Situation des Verbraucherrechtes zu kennen. Eine Studie des britischen Department of Trade und Industry (DTI) kam zu dem Ergebnis, dass Deutschland im Vergleich zu anderen Systemen das am geringsten regulierte Verbraucherschutzsystem hat. „Consumers are mostly left to themselves“, so der zentrale Befund im internationalen Vergleich. Umso wichtiger werden Verbraucherorganisationen in ihrer Beratungsfunktion und in der Wahrnehmung der kollektiven Klagerechte. Diese müssen konsequent ausgeweitet werden, damit nicht jeder Fall einzeln vor Gericht getragen werden muss und Urteile auch direkte Folgen haben.

Zweitens: So richtig dieser Ansatz ist: Die realen Möglichkeiten, mit kollektiven Klagerechten unseriöse, verbraucherschädigende oder betrügerische Geschäftspraktiken eindämmen zu können, sind unzureichend. So ist unsere Arbeit in vielen Fällen ein Sisyphusgeschäft. Gerade bei Verstößen gegen das UWG gibt es bis heute keine wirksamen Sanktionen. Die in der letzten Legislaturperiode in das UWG eingeführte Möglichkeit der Abschöpfung von Unrechtsgewinnen erweist sich in der Praxis als Placebo-Vorschrift. So müssen wir als Kläger in jedem Einzelfall nachweisen, dass der Gewinn des Unternehmens aus seiner schädigenden Handlung resultiert. Das ist unglaublich schwer, denn wir müssen ja erst einmal an die Informationen über die Umsätze und Gewinne des Unternehmens kommen. Leider weisen daher Gerichte immer wieder Klagen ab – der Verstoß des Unternehmens liegt zwar auf der Hand, aber die Kausalität zwischen Verstoß und Gewinnerzielung ist nicht nachweisbar. Um dem sinnvollen Gewinnabschöpfungsanspruch zu einer besseren Geltung zu verhelfen, sollte der Gesetzgeber das praktisch kaum nachweisbare Merkmal der „Schädigungsabsicht“ gegen das Merkmal der „groben Fahrlässigkeit“ austauschen.

Wir glauben, dass die EU-Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken, die umgesetzt werden muss, einige positive Ansätze enthält. Sie spricht zum Beispiel von einer wirksamen Sanktionierung von Verstößen, und wir sagen, die wirksamste Sanktionierung wäre ein unmittelbares Recht der Verbraucher auf Vertragsauflösung bzw. die Nichtigkeit des Vertrages, wenn der Vertrag zum Beispiel aufgrund von irreführender Werbung unter Verstoß gegen das UWG zustandegekommen ist. Dieser Ansatz gilt zum Beispiel auch für das aktuelle Problem der unerbetenen Telefonanrufe. Bei der Reform des Wettbewerbsrechts hat man 2004 im UWG cold calling zu einem Wettbewerbsverstoß und damit für rechtswidrig erklärt. Auch hier gibt es bislang keinerlei Sanktionen, um das wirksam zu verhindern. Darüber hinaus – das betrifft die Grundstruktur des deutschen Rechts – muss das Nebeneinander von Zivilrecht und der Durchsetzung der sich daraus ergebenden Ansprüche, aufgelöst werden. Dieses Nebeneinander führt heute dazu, dass selbst höchstrichterliche Urteile, mit denen die Gerichte zum Beispiel unzulässige Vertragsklauseln feststellen, für den Einzelnen häufig wirkungslos bleiben.

Hierzu gibt es ein wunderschönes Beispiel: Die Verbraucherzentrale Hamburg hat vor dem Europäischen Gerichtshof ein Urteil gegen die Firma O2 erstritten. O2 hatte nach der Einführung des Euro jeden einzelnen Telefonkontakt, jede Einzelgesprächsgebühr – also nicht nur die Endsumme aller Telefongespräche – nach oben aufgerundet. Gegen diese Praktik richtete sich die Klage der Verbraucherzentrale Hamburg, der der Europäische Gerichtshof stattgab, weil es sich hier um eine rechtswidrige Methode der Aufrundung gehandelt hat. So ist es beschlossen, aber es passiert weiterhin nichts. Die Millionen Telefonkunden, die in den letzten Jahren zuviel gezahlt haben, könnten bzw. müssten hingehen und ihre zu viel bezahlten Beträge einklagen. Das tun sie natürlich nicht, ganz abgesehen von der Frage, ob sie zur Beweisführung die alten Telefonrechnungen aufgehoben haben. Die Einziehungsklage also die Möglichkeit eines Verbandes, die Forderungen mehrerer Geschädigter prozessual geltend zu machen, wenn diese ihre Forderungen an den Verband abgetreten haben – eine Errungenschaft, die in den letzten Jahren eingeführt worden ist – ist in massenhaften Schädigungsfällen wie bei O2 leider keine praktikable Möglichkeit. Denn zur wirksamen Sanktionierung solcher rechtswidrigen Geschäftspraktiken im großen Stile, müssten die Verbraucherzentralen Hunderttausende von Verbrauchern ermitteln und deren Ansprüche erfassen, um vor Gericht nicht nur die Rückerstattung weniger Tausend Euro durchzusetzen. Dieser Aufwand ist nicht zu leisten – und deshalb kommt man auch auf diesem Wege an die Unrechtsgewinne in Millionenhöhe nicht heran.Kommen wir hier über die Möglichkeit der Gewinnabschöpfung weiter? Hierbei stehen wir vor der großen Frage, ob wir tatsächlich den gesamten vermuteten Unrechtsgewinn von mindestens 20 Millionen Euro geltend machen sollen, denn danach würde sich ja auch der Streitwert für die Gerichtskosten bemessen. Das Prozesskostenrisiko wäre hierbei riesig – und sehr einseitig verteilt. Im Erfolgsfalle würde zudem der eingezogene Unrechtsgewinnausschließlich an den Fiskus abgeführt. Verlieren wir, dürfen wir aber die Prozesskosten alleine tragen?

Dennoch, der Ausgang des Verfahrens ist natürlich völlig offen. Ob hier die Gerichte sagen werden, es war Absicht, die Firma wusste, dass sie mit ihrer Aufrundungsmethode gegen EU-Rechte verstößt, ist ungewiss, da das im EU-Recht nirgendwo steht. Das genau ist bei der Euroumstellung das Problem gewesen. Ich finde, das ist ein sehr guter Fall, um deutlich zu machen, dass wir dringend einen effizienteren Klagemechanismus brauchen.

Was sind die größten Erfolge Ihrer Amtszeit?

Wenn man die heutige Verbraucherpolitik mit dem Jahre 2001 vergleicht, in dem wir angetreten sind, haben sich das institutionelle Gewicht und die Sichtbarkeit von Verbraucherpolitik erhöht. Es gibt beispielsweise neuerdings einen Wettbewerb zwischen den Abgeordneten, wer verbraucherpolitischer Sprecher wird. Wir haben jetzt endlich die Verbraucherministerkonferenz von Bund und Ländern. Dies ist wichtig, weil Politik schließlich auch von klaren Verantwortlichkeiten lebt. Wenn ich darüber nachdenke, wie wenig damals Haushaltskunden und die Verbraucherseite wahrgenommen worden ist, haben wir heute einen Quantensprung getan.

Zur Reform des Verbraucherinsolvenzrechts: Hier konnten wir erfolgreich das Ansinnen der Bund-Länder-Arbeitsgruppe abwehren, gerade den überschuldeten Haushalten einen neuen wirtschaftlichen Start zu erschweren, die am Dringendsten auf ihn angewiesen sind, nämlich die, die kein pfändbares Vermögen und Einkommen mehr haben. Der Vorschlag der Bund-Länder-Arbeitsgruppe hätte zu noch mehr Bürokratie geführt und die Haushalte der Länder kaum entlastet. Der neue Vorschlag des Bundesjustizministeriums greift viele unserer Ideen auf und zeigt mit einem deutlich schlankeren Verfahren für sogenannte masselose Schuldner in die richtige Richtung. Allerdings gibt es noch eine Reihe von Unzulänglichkeiten, die korrigiert werden müssen.

Wir haben in den letzten Jahren beispielsweise die energiepolitische Debatte ganz entscheidend vorangebracht und uns erfolgreich für mehr Wettbewerb eingesetzt. Daneben gibt es jetzt bald ein neues, verbraucherorientierteres Versicherungsvertragsgesetz in Deutschland, auch wenn hier noch Fragen offen bleiben. Auch bei den Rechten von Patienten oder Pflegebedürftigen sind wir vorangekommen. Nun kann mal lange darüber streiten, ob das was mit uns zu tun hat. Am Ende hat der Erfolg immer viele Väter, aber die Mütter werden meistens unterschlagen. In dem Fall ist der Verband die Mutter. Ich bin hier für die gleichberechtigte Zuweisung auch von Erfolgen

Ihr Nachfolger steht ja fest. Was wünschen Sie ihm?

Zunächst kann man ihm nur gratulieren. Franz Müntefering hat gesagt, Vorsitzender der SPD ist fast so gut wie Papst. Ich sage: vzbv-Vorstand ist vielleicht der spannendste Verbändechefposten, den es in der Bundesrepublik gibt. Die Spannbreite der Themen, die man abzudecken hat, und die Möglichkeit, immer wieder Personen zu vertreten, die sich im Einzelnen allein nicht ausreichend schützen können – das hat mir Freude bereitet. Man kann hier wirklich gemeinsam und zielorientiert arbeiten, was sehr toll ist. Unsere „Berliner Geschäftsstelle“ ist sehr gut aufgestellt, mit vielen sehr engagierten Leuten.

Es gibt für den Verband aber auch noch eine Menge Baustellen. Eine der größten Baustellen, die wir haben, ist die Situation der Verbraucherzentralen in den Ländern. Die Politik schafft immer neuen Beratungsbedarf für die Verbraucher. Allein die Tatsache, dass der Staat sich immer weiter aus der Altersvorsorge zurückgezogen hat und die private Vorsorge immer wichtiger wurde und wird, hat zu einer Explosion von Verbraucheranfragen geführt. Die Politik hat aber vergessen, dass irgend jemand diese Anfragen auch unabhängig und kompetent beantworten muss. Aber: die finanziellen Mittel der Verbraucherzentralen sind zurückgefahren worden, so dass zum Teil die kritische Masse an Personal kaum noch vorhanden ist, um die steigende Beratungsnachfrage abzudecken. Die Sicherung der Finanzierung der Verbraucherzentralen ist ein Thema, war auch bei meinem Nachfolger mit ganz oben auf seinem Stapel an Aufgaben liegen wird – liegen muss.

Interview: Dr. Kai-Oliver Knops, Hamburg