Editorial

Stillstand der Regulierung von Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher in Europa – Chancen für die Mitgliedstaaten?

Univ.-Prof. Dr. Hans-W. Micklitz, Bamberg/Florenz

Aus Verbrauchersicht sind Gesundheit und Sicherheit untrennbar miteinander verbunden. Politisch werden sie häufig in einem Atemzug genannt. Rechtlich, in gemeinschaftsrechtlicher Sicht zumal, liegen die Dinge komplizierter. Die Gesundheit fällt in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten, die Regelung der Sicherheit von Produkten und Dienstleistungen liegt in den Händen der Gemeinschaft. Hier hatte die Europäische Gemeinschaft ursprünglich die Maßstäbe für die Rechtsentwicklung gesetzt. 1985 gelang der Gemeinschaft nach jahrlangen mühsamen Verhandlungen mit der Verabschiedung der Produktsicherheitsrichtlinie 85/374 der Durchbruch. Diese Richtlinie hat für die Entwicklung der Verantwortung des Herstellers europäische Standards gesetzt und darüber hinaus die Gesetzgebung vieler Staaten auf der Welt beeinflusst. 2002 entschied der EuGH in Gonzales Sanchez zur Überraschung vieler Mitgliedstaaten und Juristen in Europa, dass die Richtlinie die Produkthaftung abschließend regelt. Nicht erst seit diesem Tag scheint die Richtlinie zu einem Manifest in Stein gemeißelter Unbeweglichkeit europäischer Gesetzgebung zu werden. An den Realitäten der Globalisierung jedenfalls geht die Richtlinie vorbei. Die Hersteller von Konsumentenprodukten sitzen heute nicht mehr in den Mitgliedstaaten der EG, sondern produzieren vor allem außerhalb der EG, in China oder in Indien. Mit seiner restriktiven Rechtsprechung hat der EuGH Dänemark und Frankreich die in den jeweiligen Rechtsordnungen verankerte Gleichstellung der Händlerhaftung mit der Herstellerhaftung verwehrt. Einer Reform der Produkthaftungsrichtlinie gerade im Hinblick auf die schwach ausgeprägte Haftung der Händler hat die Europäische Kommission eine Absage erteilt. Genau die dominieren aber heute den europäischen Alltag. EuGH und Europäische Kommission drängen die Mitgliedstaaten zu einem Wiederaufleben der Verschuldenshaftung, bewirken also de facto für zentrale Bereiche der Produkthaftung eine Angleichung der europäischen Haftungsstandards an die seit dem dritten Restatement auch in den USA sich stärker verbreitende Verschuldenshaftung.

Nicht viel anders sieht es in der präventiven Produktsicherheitsregulierung aus. 1992 verabschiedete die Europäische Gemeinschaft die Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie 92/59, mithilfe derer der 1985 formulierte Neue Ansatz zur Technischen Normung und Harmonisierung komplementiert wurde. 2001 wurde die Richtlinie noch einmal grundlegend überarbeitet und erweitert. Seitdem gilt die Devise „stillt ruht der See“. Vor allem der sensible Bereich der Sicherheit von Dienstleistungen findet keine Beachtung, sieht man einmal von vielen Empfehlungen und zum Teil auch Forschungsprojekten ab. Ebenso wenig scheint die Kommission bereit, das zwischenzeitlich gescheiterte Projekt einer Haftung für Dienstleistungen noch einmal aufzugreifen. Geht es um die Sicherheit von Dienstleistungen, die heute 70% des europäischen Bruttosozialprodukts ausmachen, bleiben die Mitgliedstaaten in der Pflicht. Der Beitrag von Katja Nebe beleuchtet die Haftung bei fehlerhaften Gesundheitsleistungen denn auch nach rein deutschen Maßstäben. Strategisch gesprochen beleuchtet er nur einen kleinen Ausschnitt aus dem großen Feld der Dienstleistungen. Immerhin ist der Gemeinschaft im Jahre 2008 eine Neuordnung der Marktaufsicht für Produkte gelungen. Die Verordnungen 765/2008 und 768/2008 definieren einen konsistent durchkonzipierten Ansatz für die Überwachung der Qualität von Waren, unter Einschluss aller beteiligten Kontrollbehörden. Doch eine wesentliche Leerstelle bleibt. Die Verordnungen sind mit der Richtlinie 2001/95 über Produktsicherheit nicht abgestimmt, von der produktbezogenen europäischen Regelung für Arzneimittel, Lebensmittel, Chemikalien und Pestiziden ganz zu schweigen. Anders als bei Dienstleistungen hat die Europäische Gemeinschaft in diesen Sektoren die Regelungskompetenz längst an sich gezogen. Hier kann die notwendige Koordinierungsleistung nur von der Europäischen Gemeinschaft erfolgen. Soweit ersichtlich wird dieser Komplex nicht einmal in der Wissenschaft diskutiert.

Wenden wir uns nun der Gesundheit zu. Die Europäische Gemeinschaft wird auch nach dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages nur Koordinierungsleistungen erbringen können. Die Mitgliedstaaten haben die Kompetenzordnung noch schärfer und präziser gefasst. Deshalb scheinen Konflikte zwischen dem EG-Recht und dem nationalen Recht vermeidbar. Die Wirklichkeit sieht einmal mehr komplizierter aus. Der EuGH hat in Kohll und Decker erstmals mittels der Grundfreiheiten in das nationale Gesundheitsrecht eingegriffen, jedoch nur soweit es um die Anspruchnahme von Gesundheitsleistungen im grenzüberschreitenden Kontext ging. Diese Rechtsprechung hat den Anstoß für die Ausarbeitung eines Vorschlages für eine Verordnung über grenzüberschreitende Patientenleistungen gegeben. Dieses gemeinschaftsrechtliche Projekt greift Annett Wunder erneut auf. Jörg Benedict hatte sich in Heft 12/2009 bereits eingehend mit der Thematik auseinandergesetzt. Poltisch kommt das Projekt der Europäischen Kommission nicht recht voran. Dem EuGH wird in der Fortentwicklung nicht zuletzt deshalb, so das Fazit von Annett Wunder, eine tragende Rolle zukommen. Sosehr die Mitgliedstaaten auch auf ihrer Souveränität in der Regulierung des Gesundheitsrechts beharren, arbeiten sie doch der Ausbreitung des Gemeinschaftsrechts im nationalen Gesundheitsrecht entgegen, indem sie marktliche Elemente in die Gesundheitsversorgung einführen. An sich war für dieses Sonderheit ein Beitrag zur Wechselbeziehung von Gesundheitsreform und Gemeinschaftsrecht vorgehen. Die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirates beim BMELV weist in diese Richtung. Doch soll diese Thematik angesichts der von der neuen Regierung vereinbarten Reform der Reform einem späteren Beitrag vorbehalten bleiben.

Gesundheitsrecht ist möglicherweise mit dem Internationalen Recht stärker verzahnt, als mit dem Europäischen Recht. Ein gutes Beispiel für eine solche Sichtweise liefert der Beitrag von Reinhard Pauling und Joachim Heilmann, die sich erneut mit der Tabakkontrollpolitik auseinandersetzen. Hinter der Entwicklung steht die Weltgesundheitsorganisation, die ihren Kampf gegen das Rauchen konsequent fortführt und dabei die Mitgliedstaaten in Pflicht nimmt. Wie breit das Spektrum der Themen ist, die aus dem Gesundheitsrecht die Interessen der Verbraucher berühren, zeigt der Beitrag von Marina Tamm, die sich mit der Neuregelung der Patientenverfügung auseinandersetzt. Deutschland könnte möglicherweise mit dieser Regelung auch ein Zeichen für andere Mitgliedstaaten gesetzt haben, was einer Europäisierung auch dieser Thematik entgegenwirkt.