Editorial

Die EG-Verordnungen und der Spielraum des nationalen Gesetzgebers

Prof. Dr. Klaus Tonner, Rostock

Eine EG-Verordnung „ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.“ So steht es im Amtsblatt der Europäischen Union unter jeder Verordnung. Bei einer Verordnung erübrigt sich die Frage, ob sie dem Minimalstandardprinzip oder der Vollharmonisierung folgt, sie bedeutet eo ipso Vollharmonisierung. Während das herkömmliche Verbraucherrecht der Gemeinschaft, das auf Richtlinien beruht, derzeit gerade vom Minimalstandardprinzip auf die Vollharmonisierung umgestellt werden soll, gibt es einen wichtigen Bereich, der stark in der Entwicklung befindlich ist, nämlich die Passagierrechte, der ohnehin seit jeher ausschließlich durch Verordnungen geregelt wird. Im Mittelpunkt steht dabei die Fluggastrechte-Verordnung aus dem Jahre 2004 (VO (EG) Nr. 261/2004), die durch die im Dezember 2009 in Kraft tretende Fahrgastrechte-Verordnung für Bahnreisende ergänzt wird (VO (EG) Nr. 1371/2007). Weitere Verordnungen zum Seeverkehr und zum Busverkehr stehen kurz vor der Verabschiedung.

Doch auch eine Verordnung bedeutet trotz ihrer Nähe zur vollharmonisierenden Richtlinie keineswegs, dass die Mitgliedstaaten in ihrem Anwendungsbereich jeder legislativen Tätigkeit enthoben sind. So hat der Deutsche Bundestag am 23. April 2009 ein Gesetz zur Anpassung eisenbahnrechtlicher Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr beschlossen, wonach die Rechte aus der VO (EG) Nr. 1371/2007 vorzeitig in Kraft treten, die Ansprüche präzisiert werden, die bei Nichterreichen des Ziels am selben Tag bestehen, die Regelungen auf den Nahverkehr erstreckt und Grundzüge einer Schlichtung geregelt werden. Der deutsche Gesetzgeber hat damit tatsächlich nur präzisiert und angepasst, nicht jedoch eigenständig auf nationaler Grundlage weitere Fahrgastrechte geschaffen.

Die Frage ist, ob eine mitgliedstaatliche Ausdehnung des Verbraucherschutzes über den Schutzstandard einer Verordnung möglich ist. Tatsächlich müssen die Mitgliedstaaten auch bei Verordnungen innerstaatliche Regelungen erlassen, denn sie sind verpflichtet, den effet utile der Verordnung sicherzustellen. Dazu müssen Durchsetzungsmaßnahmen ergriffen werden. Sowohl die Fluggastrechte-Verordnung als auch die Eisenbahn-Fahrgastrechte-Verordnung verpflichten die Mitgliedstaaten zur Benennung einer Durchsetzungsstelle und einer Stelle, bei der sich die Fahrgäste beschweren können. Die Mitgliedstaaten würden ihre gemeinschaftsrechtlichen Pflichten verletzen, wenn sie nicht entsprechend aktiv würden, obwohl doch die Verordnung unmittelbar gilt. Nicht viel anders ist es bei einer Richtlinie, die dem Vollharmonisierungsprinzip folgt. Auch hier können es die Mitgliedstaaten keineswegs nur bei einer 1:1-Umsetzung belassen, sondern müssen den effet utile gewährleisten. Die Richtlinien fordern sie dazu regelmäßig mit der auf den EuGH zurückgehenden Formel auf, die Sanktionen müssten „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sein.

So weit die Pflicht der Mitgliedstaaten, trotz Vollharmonisierung oder trotz unmittelbarer Geltung einer Verordnung darüber hinaus legislativ tätig werden zu müssen. Auch hier ist kaum ein Unterschied zu einer vollharmonisierenden Richtlinie zu sehen. Die prinzipielle Antwort nach weitergehenden Möglichkeiten des mitgliedstaatlichen Gesetzgebers lautet in beiden Fällen nein, doch gilt dies nur für den jeweiligen Regelungsbereich. Wollen die Mitgliedstaaten in Zukunft im Verbraucherrecht eigene Akzente setzen, müssen sie sorgfältig ausloten, ob ihnen der Regelungsbereich der Brüsseler Vorschriften dazu Spielraum lässt. Dabei ist Fantasie gefragt, denn der jeweilige Regelungsbereich liegt nicht immer auf der Hand. Das Fahrgastrechte-Gesetz fällt eher bescheiden aus. Z.B. ist nicht ausgelotet worden, ob statt der in der Verordnung vorgesehenen 60-minütigen Verspätung, ab der die Rechte des Fahrgastes greifen, auch 30 Minuten zulässig gewesen wären. Dem Gesetzgeber ist in Zukunft mehr Mut zu wünschen.