Fluggastrechte und der EuGH

Prof. Dr. Klaus Tonner*, Rostock

Die Fluggastrechte-Verordnung (VO (EG) Nr. 261/2004) hat seit ihrem Inkrafttreten zu zahlreichen Problemen geführt und nicht nur die Instanzgerichte, sondern auch den Bundesgerichtshof und den Europäischen Gerichtshof wiederholt beschäftigt. Der Beitrag befast sich mit den Versuchen des EuGH, die Mängel der Verordnung auszugleichen, und stellt die einschlägige neuere Rechtsprechung zur Fluggastrechte-Verordnung vor.

A. Einleitung

Seit dem 17.02.2005 gilt die VO (EG) Nr. 261/2004. Danach haben Fluggäste im Falle der Nichtbeförderung und bei Annullierung Ansprüche auf Ausgleichszahlungen unabhängig davon, ob ihnen tatsächlich ein Schaden entstanden ist. Dagegen werden bei bloßen Verspätungen keine Ausgleichszahlungen gewährt. Die Verordnung löste eine aus dem Jahre 1991 stammende Verordnung ab, die lediglich bei Überbuchungen Ansprüche vorsah.

Die VO (EG) Nr. 261/2004 führte zu zahllosen Rechtsstreitigkeiten. Die Luftfahrtunternehmen machen sich die unklaren Rechtsbegriffe der Verordnung zunutze und verweigern Ausgleichszahlungen mit der Begründung, es handele sich um eine bloße Verspätung und nicht um eine Annullierung. Wenn eine Annullierung nicht mehr zu bestreiten ist, stützt man sich auf den Ausnahmetatbestand der „außergewöhnlichen Umstände“, um der Zahlungspflicht zu entgehen. Trotz der verhältnismäßig geringen Streitwerte kam es in Deutschland zu zahlreichen Klagen vor den Amtsgerichten, denen inzwischen eine höchstrichterliche Rechtsprechung nachfolgte. Der Bundesgerichtshof und andere Gerichte sind ihrer Verpflichtung aus Art. 234 EG nachgekommen, bei Zweifelsfragen eine Vorabentscheidung des EuGH einzuholen, sodass innerhalb weniger Jahre zwei Entscheidungen des EuGH ergangen und derzeit vier weitere Verfahren anhängig sind.

Bemerkenswerterweise stammen alle sechs Verfahren aus Deutschland und Österreich. Ein weiteres Verfahren hatte seinen Ursprung in Dänemark, ist aber nach den Schlussanträgen der Generalanwältin nicht weiter betrieben worden. Offenbar entspricht es deutscher und österreichischer Rechtskultur, bei Streitigkeiten in dieser Art und Höhe die Gerichte zu bemühen und nicht auf außergerichtliche Konflikt­regulierungs­mechanismen zu setzen – dies trotz der Existenz der Schlichtungsstelle Mobilität in Deutschland. Immerhin sind nur aufgrund dieser Streitfreudigkeit die Grundsatzentscheidungen des EuGH möglich. Dies ist ein wichtiger Hinweis für die Grenzen außergerichtlicher Schlichtung: So sehr sie zu begrüßen ist, darf sie andererseits nicht verhindern, dass es zu Grundsatzentscheidungen der ordentlichen Gerichte kommen kann.

Die Abgrenzung zwischen Annullierung und Verspätung und der Entschuldigungsgrund der außergewöhnlichen Umstände sind nicht die einzigen Auslegungsprobleme der Verordnung. Sie werden im Folgenden unter Auswertung der instanzgerichtlichen Rechtsprechung dargestellt, bevor aufdie Rolle von Schlichtung und die „Arbeitsteilung“ zwischen EuGH, Kommission und Mitgliedstaaten eingegangen wird.

B. Anwendungsbereich

Art. 3 der Verordnung legt den Anwendungsbereich fest. Danach fallen alle Flüge von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft unter die Verordnung ohne Rücksicht darauf, ob der Flug in oder außerhalb der Gemeinschaft beginnt. Auf Flüge von Luftfahrtunternehmen aus Drittstaaten ist die Verordnung dagegen nur anwendbar, wenn der Flug in der Gemeinschaft beginnt. Die Fluggäste müssen sich zur angegebenen Zeit am Flugsteig einfinden. Ansprüche aus der Verordnung bestehen nur gegen das ausführende Luftfahrtunternehmen.

I. Hin- und Rückflug sind getrennte Flüge

Bereits der Anwendungsbereich der Verordnung wirft Probleme auf, wenn Luftfahrtunternehmen aus Drittstaaten beteiligt sind. Da Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft sich in jedem Fall nach der Verordnung zu richten haben, fallen auch Rückflüge in das Gebiet der Gemeinschaft in den Anwendungsbereich der Verordnung. Bei Luftfahrtunternehmen aus Drittstaaten ist aber nur klar, dass ein in der Gemeinschaft beginnender Flug der Verordnung unterliegt. Dagegen war streitig, ob ein in der Gemeinschaft beginnender Flug auch den Rückflug enthält, mit anderen Worten, ob ein einheitlich gebuchter Flug von A nach B und zurück nach A nur ein Flug ist. Zur Begründung dieser Ansicht kann man sich auf den Rundflug-Begriff des Montrealer Übereinkommens beziehen. Der EuGH hat die Frage aber anders entschieden und sieht den Rückflug als einen selbstständigen Flug an, sodass Luftfahrtunternehmen aus einem Drittstaat bei einem Rückflug von einem Ort außerhalb der Gemeinschaft in die Gemeinschaft die Verordnung nicht einzuhalten brauchen.

Der EuGH hat nicht übersehen, dass das Montrealer Übereinkommen vorrangig anzuwenden ist, Bedenken aber mit dem Argument zurückgewiesen, dass es von Beförderung spricht, die Verordnung dagegen von einem Flug. Darüber hinaus ergebe die Auslegung der Verordnung, dass sie mit „Flug“ nicht „Hin- und Rückflug“ meine. Ob diese Argumente überzeugend sind, ist nach der eindeutigen Entscheidung aus Luxemburg aber nicht mehr von praktischem Interesse.

Auch nach der Schenkel-Entscheidung bleibt aber ein aus mehreren Abschnitten bestehender (Hin- oder Rück-) Flug ein einheitlicher Flug, auf den die Verordnung dann insgesamt anzuwenden ist, wenn sie am Abgangsort gilt.

II. Code-share-Flüge

Alle Probleme des Anwendungsbereichs sind damit aber nicht gelöst. Es stellen sich Fragen, wenn bereits der Hinflug aus mehreren Flugabschnitten besteht, etwa dann, wenn ein Flug mit einem Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft in der Gemeinschaft beginnt und in einem Drittstaat von einem Code-share-Partner dieses Luftfahrtunternehmens fortgesetzt wird, der aber selbst kein Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft ist, und es dann Probleme mit diesem Anschlussflug gibt.

Die Beantwortung dieser Frage ist deswegen schwierig, weil Ansprüche aus der Verordnung nur gegen das ausführende Luftfahrtunternehmen gerichtet werden können. Ein vertragliches Luftfahrtunternehmen – das kann z.B. ein Reiseveranstalter sein –, das nicht zugleich ausführendes Luftfahrtunternehmen ist, ist nach der Verordnung nicht passiv legitimiert. Obwohl sich dies aus der Verordnung eindeutig ergibt, mussten dies die Instanzgerichte11und sogar der Bundesgerichtshof ausdrücklich klarstellen.

Bei einem Code-share-Flug können Ansprüche daher nur gegen das Luftfahrtunternehmen gerichtet werden, das den Flug tatsächlich durchführt, in dem genannten Beispiel also das Luftfahrtunternehmen aus dem Drittstaat. Man könnte argumentieren, dass ein derartiges Unternehmen, das einen Flug außerhalb der Gemeinschaft durchführt, nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen kann; man könnte aber auch argumentieren, dass dieses Drittstaatunterneh-men einen Teil eines in der Gemeinschaft beginnenden Fluges durchführt.

C. Nichtbeförderung

Die Nichtbeförderung ist in Art. 4 geregelt. Danach muss das Luftfahrtunternehmen zunächst nach Freiwilligen suchen, wenn abzusehen ist, dass nicht alle gebuchten Fluggäste befördert werden können. Mit ihnen können Vereinbarungen über Gegenleistungen getroffen werden. Fluggäste, die gegen ihren Willen nicht befördert werden können, haben Ansprüche auf eine Ausgleichszahlung und Unterstützungsleistungen.

Unter einer Nichtbeförderung ist nach der Definition des Art. 2 lit. j die Weigerung zu verstehen, ordnungsgemäß gebuchte und am Flugsteig eingetroffene Fluggäste zu befördern. Lediglich „vertretbare Gründe“ im Zusammenhang mit der Gesundheit, der Sicherheit oder der Reiseunterlagen befreien von der Beförderungspflicht.

I. Keine Beschränkung auf Überbuchung

Auch der Begriff der Nichtbeförderung weist Probleme auf. Zu ihnen hat der EuGH bislang nicht Stellung genommen. Zum einen geht es darum, ob die Nichtbeförderung auf Fälle der Überbuchung im Sinne der Vorgängerverordnung beschränkt ist. Diese Ansicht wird zwar von einigen Gerichten vertreten, überwiegend jedoch abgelehnt. Auch eine zeitnahe Ersatzbeförderung beseitigt den Tatbestand der Nichtbeförderung nicht.

II. Verpasster Anschlussflug

Zum anderen ist zu entscheiden, welche Fälle der Nichtbeförderung neben der bloßen Überbuchung anzuerkennen sind. Dabei geht es vor allem um einen verpassten Anschlussflug, insbesondere dann, wenn ein Zubringerflug verspätet ist oder annulliert wird, sodass der Anschlussflug nicht mehr erreicht werden kann. Ein Teil der Rechtsprechung lässt das Argument der Luftfahrtunternehmen nicht gelten, der Sitzplatz in dem Anschlussflug habe doch zur Verfügung gestanden, sondern geht zu Recht davon aus, dass die Nichtbeförderung im Anschlussflug vom Luftfahrtunternehmen verursacht wurde. Der BGH hat jetzt jedoch anders entschieden und ohne die gebotene Vorlage nach Art. 234 EG an den EuGH einen verpassten Anschlussflug nicht als Nichtbeförderung gewertet. Es bleibt abzuwarten, ob sich ein Gericht zu einer Vorlage nach Art. 234 EG entschließen wird. Da die Instanzgerichte, im Gegensatz zum Bundesgerichtshof, nicht zur Vorlage verpflichtet sind, ist es eher wahrscheinlich, dass der Bundesgerichtshof eine Vorabentscheidung einholen wird, wenn ein derartiges Verfahren zu ihm gelangt.

III. Umbuchung

In einer anderen Fallkonstellation hat sich der Bundesgerichtshof bereits zu einer Vorlage entschlossen. Es ging dabei um eine Umbuchung. Der Bundesgerichtshof stellt die Frage, ob eine Nichtbeförderung im Sinne der Verordnung bezüglich des ursprünglich gebuchten Fluges auch dann vorliegt, wenn der Fluggast auf einen anderen Flug umgebucht wird, unabhängig davon, ob der ursprüngliche Flug überbucht war oder nicht. Dem Fluggast wird nicht zugemutet, am Flugsteig zu erscheinen, wenn ihm eine Umbuchung vorher mitgeteilt wird.

D. Abgrenzung von Annullierung und Verspätung

Zu den schwierigsten aber praktisch wichtigsten Problemen gehört die Abgrenzung zwischen Annullierung und Verspätung. Unter einer Annullierung ist nach Art. 2 lit. l die Nichtdurchführung eines geplanten Fluges, für den zumindest ein Platz reserviert war, zu verstehen. Der betroffene Fluggast hat Anspruch auf Unterstützungsleistungen und eine Ausgleichszahlung (Art. 5). Der Anspruch auf die Ausgleichszahlung entfällt allerdings, wenn der Fluggast rechtzeitig über die Annullierung informiert und ihm eine angemessene Ersatzbeförderung angeboten wird. Die Verordnung regelt im Einzelnen, was darunter zu verstehen ist. Als besonders problematisch hat sich Art. 5 Abs. 3 erwiesen, wonach die Ausgleichszahlung entfällt, wenn das Luftfahrtuntermnehmen „nachweisen kann, dass die Annullierung auf außergewöhnliche Umstände zurückgeht, die sich auch dann nicht hätten vermeiden lassen, wenn alle zumutbaren Maßnahmen ergriffen worden wären.“

Bei einer Verspätung schuldet das Luftfahrtunternehmen dagegen nur Unterstützungsleistungen (Art. 6). Wann eine Verspätung angenommen wird, hängt von der Fluglänge ab: Bis zu 1.500 km werden weniger als zwei Stunden toleriert, bei 1.500 bis 3.000 km drei Stunden und bei größeren Entfernungen vier Stunden.

Aus der Verordnung selbst lässt sich eine systematische Abgrenzung nicht herleiten, zumal auf die Verordnung trotz des langen Katalogs der Begriffsbestimmungen in Art. 2 keine Definition der Verspätung entfällt. Es liegt daher nahe, dass sich die Luftfahrtunternehmen darauf berufen, es läge eine bloße Verspätung vor, um den Ausgleichszahlungen zu entgehen, die im Falle einer Annullierung fällig wären. Wenn der Fluggast sein Ziel irgendwie doch noch erreicht hat, wird von einer Verspätung ausgegangen. Dies kann indes nicht richtig sein, denn dann bliebe kaum noch ein Anwendungsbereich für eine Annullierung.

Es bleibt nichts anderes übrig, als eine Abgrenzung mehr oder weniger willkürlich vorzunehmen. Dies ist aber Aufgabe des EuGH. Beim EuGH sind zwei einschlägige Vorabentscheidungsverfahren anhängig, von denen eines vom Bundesgerichtshof, das andere vom Handelsgericht in Wien stammt. In dem österreichischen Fall ging es um eine 22-stündige Verspätung und eine Änderung der Flugnummer. Der EuGH hat die beiden Vorlagen zu einem Verfahren verbunden, aber bislang liegen noch nicht einmal die Schlussanträge der Generalanwältin vor, obwohl die Verfahren schon seit einiger Zeit anhängig sind und die mündliche Verhandlung stattgefunden hat.

Bis dahin wird man mit den Entscheidungen der Instanzgerichte leben müssen, die naturgemäß von Fall zu Fall variieren und unterschiedliche Abgrenzungskriterien anwenden. So wird etwa auf die Beförderung mit einer anderen Fluggesellschaft, einem anderen Flugzeug oder einer anderen Besatzung, die Vergabe einer neuen Flugnummer, die Wiederaushändigung des Gepäcks oder ein erneutes Eincheckens abgestellt. Daneben ist auch die Dauer der Verspätung als maßgebliches Kriterium herangezogen worden. Eine 15-stündige Verspätung bei einem Fernflug soll noch nicht einer Annullierung gleichkommen, dagegen aber eine 20-stündige.

Ich selbst habe vorgeschlagen, die Zeiträume des Art. 6 Abs. 1 der Verordnung mit dem Faktor 1,5 zu multiplizieren. Eine Annullierung würde daher je nach Länge des Fluges bei Abflugverspätungen anzunehmen sein, die größer als drei, 4 1/2 oder sechs Stunden sind.

E. Der Entschuldigungsgrund der außergewöhnlichen Umstände

I. Außergewöhnliche Umstände und zumutbare Maßnahmen

Das Luftfahrtunternehmen muss im Falle einer Annullierung keine Ausgleichszahlung leisten, wenn die Annullierung auf außergewöhnliche Umstände zurückzuführen ist, die mit zumutbaren Maßnahmen nicht zu beseitigen waren. Es liegt nahe, dass sich die Luftfahrtunternehmen auf derartige Umstände berufen. Das Luftfahrtunternehmen trägt die Beweislast für solche Umstände. Es muss zum einen die außergewöhnlichen Umstände selbst beweisen, und zum anderen, dass sie mit zumutbaren Maßnahmen nicht zu beseitigen waren. Erwägungsgrund 14 enthält eine Liste außergewöhnlicher Umstände, die jedoch nicht abschließend ist. Der EuGH hat erklärt, dass diese Liste lediglich indikativ ist, das heißt selbst wenn ein derartiger Umstand vorliegt, muss noch auf die zumutbaren Maßnahmen eingegangen werden. In der Praxis spielen die Flugsicherheit und Wetterbedingungen die größte Rolle. Für die Flugsicherheit liegt seit Dezember 2008 eine Entscheidung des EuGH vor, während für die Wetterbedingungen eine höchstrichterliche Entscheidung noch nicht ergangen und auch nicht in Sicht ist.

II. Flugsicherheit

Bei der Flugsicherheit geht es meistens um technische Probleme. Es taucht die Frage auf, ob ein Luftfahrtunternehmen mit der nachweisbaren regelmäßigen Wartung alles Erforderliche getan hat, um sich auf außergewöhnliche Umstände berufen zu können, wenn trotz der Wartung ein technisches Problem auftaucht, das aus Sicherheitsgründen zu einer Annullierung führt. Der EuGH hat entschieden, dass dies nicht der Fall ist, vielmehr trotz regelmäßiger Wartung weitere zumutbare Maßnahmen in Betracht kommen können. Er begründet dieser fluggastfreundliche Sicht damit, dass die Verordnung gemäß ihren Erwägungsgründen ein hohes Maß an Verbraucherschutz gewährleisten will und die Berufung auf außergewöhnliche Umstände eine Ausnahme von diesem Prinzip ist, das eng ausgelegt werden muss. Daher sind technische Probleme grundsätzlich keine außergewöhnlichen Umstände, es sei denn, sie beruhen auf Ereignissen, die nicht Teil der normalen Ausübung der Tätigkeit des betroffenen Luftfahrtunternehmens und von ihm tatsächlich nicht zu beherrschen sind. Das Auftauchen technischer Probleme außerhalb der Wartungsintervalle ist damit nicht außergewöhnlich. Damit schraubt der EuGH die Voraussetzungen an den Beweis der außergewöhnlichen Umstände und die zumutbaren Maßnahmen so hoch, dass ein Luftfahrtunternehmen sich in Zukunft nur ganz ausnahmsweise darauf wird berufen können. Entgegenstehende instanzgerichtliche Rechtsprechung ist dadurch obsolet.

Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob der Begriff der Flugsicherheit im Sinne des Erwägungsgrundes 14 lediglich die sog. Flugtauglichkeit betrifft oder auch die so genannte Flugsicherheit einschließt. Technische Mängel beziehen sich auf die Flugtauglichkeit, während unter der Flugsicherheit etwa Maßnahmen der Flugüberwachung zu verstehen sind, die aus Gründen der Luftraumsicherheit zu einer Annullierung führen. Es wird vertreten, dass Letzteres ohnehin nicht unter die außergewöhnlichen Umstände fällt, sodass sich das Luftfahrtunternehmen diesbezüglich auch nicht entlasten kann. Der Bundesgerichtshof hat zu dieser Frage ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gerichtet.

III. Wetterbedingungen

Zu Annullierungen infolge ungünstiger Wetterbedingungen gibt es bislang keine höchstrichterlichen Entscheidungen. Die Kriterien sind aus der Wallentin-Hermann-Entscheidung zu entnehmen. Das heißt vor allem, dass ungünstige Wetterbedingungen allein lediglich indikativ sind und das Luftfahrtunternehmen darlegen muss, dass trotz der ungünstigen Wetterbedingungen mit zumutbaren Maßnahmen eine Annullierung nicht zu vermeiden war. Zumutbare Maßnahmen können beispielsweise die Benutzung eines nahe gelegenen Ersatzflughafens oder das Warten auf günstigere Wetterbedingungen sein.

Des Weiteren stellt sich die Frage, ob es zu den zumutbaren Maßnahmen auch gehört, dass ein Luftfahrtunternehmen die Flugzeuge mit Navigationshilfen ausrüstet, die über dem gesetzlichem Mindeststandard liegen, aber allgemein üblich sind. Insbesondere bei Billigfluggesellschaften fehlen derartige überobligatorische Einrichtungen. M.E. wäre es „zumutbar“, auf sie zurückzugreifen.

F. Unterstützungsleistungen

Unter „Unterstützungsleistungen“ versteht Art. 9 der Verordnung Mahlzeiten und Erfrischungen sowie ggf. eine Hotelunterbringung. Auf Personen mit eingeschränkter Mobilität ist besondere Rücksicht zu nehmen. Für diese gilt ohnehin – unabhängig von einer Nichtbeförderung, Annullierung oder Verspätung – die Verordnung über Rechte von behinderten Fluggästen und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität.

Die Vorschrift über die Unterstützungsleistungen hat bislang keine größeren rechtlichen Probleme mit sich gebracht. Werden die vorgeschriebenen Unterstützungsleistungen nicht erbracht, hat der Fluggast einen Schadensersatzanspruch gegen das zu dieser Leistung verpflichtete Unternehmen. So kann er zum Beispiel Hotelkosten geltend machen, wenn ihn das Luftfahrtunternehmen hätte unterbringen müssen. Dieser Schadensersatzanspruch steht dem Fluggast zusätzlich zur Ausgleichszahlung zu.

G. Weitergehende Schadensersatzansprüche

Die Verordnung stellt klar, dass weitergehende Schadensersatzansprüche nicht ausgeschlossen sind (Art. 12). Diese werden allerdings regelmäßig gegen das vertragliche Luftfahrtunternehmen geltend zu machen sein und einen tatsächlich entstandenen Schaden voraussetzen. Sie können auf Art. 19 MÜ oder auf §§ 280, 281 BGB beruhen, je nachdem ob ein „luftfahrttypisches Ereignis“ vorliegt. Die Auffassung, §§ 280, 281 BGB anzuwenden, beruht auf der Einstufung des Luftbeförderungsvertrags als relatives Fixgeschäft. Wenn man dagegen nach herkömmlicher Ansicht ein absolutes Fixgeschäft annimmt, ist § 283 BGB heranzuziehen. Die Schadensersatzansprüche sind auf die Ausgleichszahlung anzurechnen (Art. 12). Der Fluggast kann also beispielsweise nicht eine reiserechtliche Minderung gegenüber dem Reiseveranstalter als vertraglichen Luftfahrtunternehmer geltend machen und gleichzeitig vom ausführenden Luftfahrtunternehmen die volle Ausgleichszahlung beanspruchen. Es ist anerkannt, dass eine Minderung als Schadensersatz im Sinne des Art. 12 gilt. Dies liegt daran, dass der Begriff des Schadensersatzes in zahlreichen Mitgliedstaaten umfassender verstanden wird und eine Minderung einschließt.

Umgekehrt darf das vertragliche Luftfahrtunternehmen den Fluggast nicht verpflichten, zunächst Ansprüche gegen das vertragliche Luftfahrtunternehmen geltend zu machen und vom ausführenden Luftfahrtunternehmen lediglich noch einen überschießenden Teil der Ausgleichszahlung zu verlangen. Es ist Sache des ausführenden und des vertraglichen Luftfahrtunternehmens, sich über an einen Fluggast geleistete Zahlungen gegenseitig zu unterrichten.

H. Schlichtung

Art. 16 Abs. 1 der Verordnung verlangt die Benennung einer Durchsetzungsstelle durch die Mitgliedstaaten. Das ist in Deutschland das Luftfahrtbundesamt. Darüber hinaus erfordert Art. 16 Abs. 2 eine Beschwerdemöglichkeit für den einzelnen Fluggast. Es hat sich inzwischen die Erkenntnis durchgesetzt, dass die Durchsetzungsstelle nicht notwendigerweise die Stelle ist, die für die Durchsetzung der Individualrechte zuständig ist. Für einige Jahre gab es Irritationen, ob das Luftfahrtbundesamt seinen Aufgaben genügt, wenn es auf Beschwerden von Fluggästen hin lediglich die Stellungnahme des betroffenen Luftfahrtunternehmens einholt und an den Fluggast weiterleitet, aber nichts zur Durchsetzung seiner Rechte unternimmt. Inzwischen dürfte klargestellt sein, dass das Luftfahrtbundesamt als Durchsetzungsstelle lediglich öffentlich-rechtliche Aufgaben zur Überwachung der Einhaltung der Verordnung hat.

Daraus resultiert aber, dass der nationale Gesetzgeber Maßnahmen zur Umsetzung von Art. 16 Abs. 2 ergreifen muss. Dies ist in Deutschland nicht geschehen. Zwar finanziert der Bund mit Haushaltsmitteln die Schlichtungsstelle Mobilität, jedoch gibt es keine gesetzliche Verpflichtung zur Einschaltung dieser Schlichtungsstelle. Im Gegenteil verweigern die beiden größten deutschen Luftfahrtunternehmen, die Deutsche Lufthansa und Air Berlin, die Zusammenarbeit mit der Schlichtungsstelle. Darüber hinaus läuft die Finanzierung der Schlichtungsstelle Mobilität in diesem Jahr aus.

Im Gegensatz zu den Fluggastrechten ist der deutsche Gesetzgeber bei den Fahrgastrechten im Eisenbahnverkehr im Begriff, der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 eine Regelung an die Seite zu stellen, die sich unabhängig von der Durchsetzungsstelle – das wird voraussichtlich das Eisenbahnbundesamt sein – mit der Schlichtung befasst. Dies ist gemäß den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben auch erforderlich. Bei den Fluggastrechten besteht dagegen eine Lücke, die der nationale Gesetzgeber noch schließen muss. Nicht zu Unrecht mahnt die EU-Kommission in ihrem nach Art. 17 der Verordnung vorgeschriebenen Bericht die Beseitigung erheblicher Durchsetzungsdefizite an.

I. Die Rolle des EuGH und der Kommission

Der EuGH wird vielfach als der Motor der Integration bezeichnet. Durch die Anwendung des Primärrechts und insbesondere der Grundfreiheiten hat er gewissermaßen das Feld gepflügt, in das die Kommission dann in großem Stil Sekundärrecht gepflanzt hat. Nun kommt es darauf an, in diesem Feld zu jäten und das Unkraut zu entfernen. Im Bereich der Passagierrechte findet sich eine außerordentlich große Menge von Unkraut. Während die Kommission mit der einen Hand, der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz, sich gerade um Kohärenz in den herkömmlichen Materien des materiellen Verbraucherrechts bemüht, produziert sie mit der anderen Hand, der Generaldirektion Verkehr und Energie, in großem Stil Inkohärenz mit nicht untereinander abgestimmten Verordnungen zu den einzelnen Bereichen der Passagierrechte, die schon gar nicht mit dem herkömmlichen Verbraucherrecht harmonisieren. Darüber hinaus leiden diese Verordnungen an nicht unerheblichen rechtstechnischen Mängeln, was hier für die Fluggastrechte-Verordnung aufgezeigt wird musste. Die Kommission steht damit ihrem erklärten Ziel, den Verbraucherschutz zu verbessern, selbst im Wege.

Es wäre Aufgabe der Kommission, die (erkannten!) Mängel zu beseitigen und für eine kohärentere Gesetzgebung zu sorgen. Art. 17 der Verordnung verpflichtet sie ausdrücklich dazu; die Kommission hat nach dieser Vorschrift Vorschläge zur Überarbeitung der Verordnung vorzulegen. Mit ihrem Bericht aus dem Jahr 2007 hat sie sich dieser Aufgabe entzogen; es ist damit zu rechnen, dass die Rechtsanwender weiterhin mit den Mängeln der geltenden Verordnung leben müs-sen. Die Aufgabe des Jätens fällt dadurch zwangsläufig allein dem EuGH zu. Man kann im Interesse der Weiterentwicklung des Gemeinschaftsrechts auf der Ebene des Sekundärrechts nur froh sein, dass es den EuGH gibt und darüber hinaus Gerichte in der Gemeinschaft, die ihre Vorlagepflicht nach Art. 234 EG ernst nehmen – und nicht zuletzt Verbraucher und ihre Anwälte, die die von der Verordnung geschaffenen Probleme aufgreifen.

J. Die Rolle der Mitgliedstaaten

Eine Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und in jedem Mitgliedstaat unmittelbar anzuwenden. Das schließt eine eigenständige Rolle der Mitgliedstaaten prinzipiell aus. Die Mitgliedstaaten haben jedoch für die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu sorgen, und dafür müssen sie mitunter legislative Maßnahmen ergreifen. So sieht Art. 16 der Verordnung die Benennung einer „Durchsetzungsstelle“ vor; dies ist in Deutschland durch eine Einfügung in das LuftVG geschehen. Darüber hinaus wäre es geboten, wie oben dargestellt, dass sich der deutsche Gesetzgeber zur Durchsetzung von individuellen Ansprüchen geäußert hätte (Art. 16 Abs 2). Dies ist unterblieben – anders als bei den Fahrgastrechten im Eisenbahnverkehr, wo der deutsche Gesetzgeber ein „Anpassungsgesetz“ zu erlassen im Begriff ist.

Insoweit bestehen auch bei einer Verordnung gemeinschaftsrechtliche Pflichten für legislative Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Ob sie darüber hinaus auch zu weitergehenden Aktivitäten berechtigt sind, wird sicher noch zu einigen Debatten führen, zumal wenn vollharmonisierende Richtlinien in ihren praktischen Auswirkungen Verordnungen nahekommen. Abstrakt ausgedrückt, dürfen sich die mitgliedstaatlichen Gesetzgeber nur außerhalb des Regelungsbereichs einer Verordnung bewegen. Was aber innerhalb oder außerhalb eines Regelungsbereichs liegt, dürfte in jedem Einzelfall umstritten sein. Will der mitgliedstaatliche Gesetzgeber sich eine eigene verbraucherrechtliche Gestaltung nicht aus der Hand nehmen lassen, muss er hier aktiv werden. Im Bereich der Fluggastrechte hat er davon – anders als bei den Fahrgastrechten – bedauerlicherweise – noch keinen Gebrauch gemacht, obwohl gerade die Frage der Schlichtung dringend regelungsbedürftig wäre.

* Der Autor ist Professor für Bürgerliches Recht und Europäisches Recht an der Universität Rostock und Richter am Oberlandesgericht Rostock.