Das aktuelle Interview

Verbraucherpolitik ist gestaltende Wirtschaftspolitik

Gerd Billen, Vorstand, Verbraucherzentrale Bundesverband e.V., Berlin

Der „Deutsche Verbrauchertag” am 12. Mai in Berlin hat thematisch die Familie in den Vordergrund gerückt. Wie passt dies in die gängigen Verbraucherschutzkonzepte und in die gesetzliche Unterscheidung von Verbrauchern und Unternehmern nach den §§ 13 und 14 BGB?

Das den §§ 13 und 14 BGB zugrunde liegende Prinzip, dass das Verbraucherrecht zum allgemeinen Privatrecht gehört und kein Stiefmütterchen-Dasein als ausgelagertes Sonderprivatrecht fristet, ist für den rechtlichen Verbraucherschutz unverzichtbar. Aber – Verbraucherpolitik hat sich fortentwickelt. Sie ist heute mehr als „nur“ defensive Schutzpolitik für den einzelnen Verbraucher. Sie muss zugleich den vorsorgenden Verbraucherschutz stärken und als aktive, die Nachfrageseite des Marktes gestaltende Wirtschaftspolitik agieren. Die gegenwärtige Finanz- und Wirtschaftskrise unterstreicht die Notwendigkeit dieses breiteren Selbstverständnisses.

Der Verbraucher im Sinne der Legaldefinition von § 13 BGB schließt nicht nur Rechtsgeschäfte ab, er lebt in einem sozialen Kontext. Ob als Familie oder Single, junger Erwachsener oder Senior, Alteingesessener oder Migrant, Angestellter oder Selbständiger. Die Lebenssituation, die ökonomischen Ressourcen, ganz banale Vorlieben oder der Bildungsgrad beeinflussen Konsum-, Vorsorge-, Investitions- und Finanzierungsentscheidungen. Den Verbraucher gibt es damit nicht. Gleichwohl blendet die Politik den sozialen Kontext der Verbraucher bislang weitgehend aus. Sie stellt ihr Handeln allein auf das Individuum als Marktteilnehmer ab. Folge: Viele Maßnahmen und Gesetze nehmen auf die Lebensrealitäten der Verbraucher wenig Rücksicht.

Dies trifft vor allem auf Familien zu. Wie wir aus unserer repräsentativen Verbraucherbefragung vom letzten Jahr wissen, ballen sich gerade bei ihnen Ärger, Stress, Verdruss und Übervorteilung. Unsere Forderung auf dem Deutschen Verbrauchertag nach „Mehr Familie in die Verbraucherpolitik“ steht daher nicht in Widerspruch zum individuellen Schutzprinzip des bürgerlichen Rechts, sie geht darüber hinaus. Familien gehören zu den Verbrauchergruppen, die neben Schutz auch Anreizprogramme, Entlastung, Orientierung und Unterstützung brauchen, um in der modernen Marktgesellschaft selbstbestimmt, selbstbewusst und nachhaltig zu agieren.

Die Umsetzung der Verbraucherkreditrichtline wird vielfältige und einschneidende Änderungen der Rechtslage mit sich bringen. Wie ist das Gesetz aus der Verbraucherperspektive zu bewerten?

Gemessen an den Erwartungen, die mit diesem Gesetz verbunden waren, ist das Verbraucherschutzniveau insgesamt zu niedrig geraten. Dennoch bringt es einige positive Verbesserungen mit sich. So müssen Verbraucher künftig bereits vor Abschluss eines Darlehensvertrages über die wesentlichen Bestandteile des Kredits informiert werden. Dazu wird es einheitliche Muster für unterschiedliche Kreditverträge geben. Ob diese geeignet sind, Verbrauchern die wichtigen Informationen verständlich und überschaubar zu vermitteln, wird die Umsetzung zeigen. Wenn, wie von Anbieterseite zu hören, diese Informationen einen Umfang von bis zu 15 Seiten einnehmen, bin ich skeptisch, dass das Ziel, mehr Durchblick für die Verbraucher zu schaffen, erreicht wird.

Besonders erfreulich ist, dass künftig mit Zinssätzen geworben werden muss, die die Verbraucher auch tatsächlich erhalten können. Der beworbene Zinssatz muss sich an zwei Dritteln der üblicherweise abgeschlossenen Verträge orientieren.

Wir bedauern, dass es uns nicht gelungen ist, unsere Forderung nach umfassender Kostentransparenz beim Vertragsschluss durchzusetzen. So müssen zum Beispiel die Kosten von Restschuldversicherungen nur dann in den effektiven Jahreszins eingerechnet werden, wenn der Abschluss der Versicherung Voraussetzung für die Vertragsbedingungen war. Immerhin: Sind die Kosten der Restschuldversicherung nicht im effektiven Jahreszins enthalten, müssen die Banken beweisen, dass der Abschluss des Kredits zu den gleichen Zinskonditionen auch ohne die Versicherung möglich war.

Daneben ist insbesondere enttäuschend, dass der Schutz vor unseriösen Kreditvermittlern nicht erhöht wurde und keine Regelungen zur Förderung einer verantwortlichen Kreditvergabe getroffen wurden. In einem Punkt führt die Novelle sogar zu Verschlechterungen für die Verbraucher, indem die Einführung einer Vorfälligkeitsentschädigung die Rechtsposition der Verbraucher schmälert.

Der vzbv hat Kernforderungen zur Bundestagswahl 2009, ein Positionspapier für die Legislaturperiode 2009 bis 2013 und ein Szenario 2013 unter dem Titel „Politik für Verbraucher” formuliert. Unter anderem werden darin „Marktwächter” für wichtige Bereiche wie u.a. im Finanzsektor gefordert. Wie könnte dies bei der immensen Anzahl von Finanzinnovationen organsiert werden?

Am Finanzmarkt sehen sich Verbraucher mit einer Fülle von ineffizienten und intransparenten Finanzprodukten konfrontiert. Eine provisionsorientierte Beratung fördert dabei einen Produktverkauf, der in vielen Fällen völlig am Bedarf der Verbraucher vorbeigeht. Zudem hat die Finanzkrise eindrucksvoll bewiesen, dass die Finanzaufsicht einerseits überfordert ist, andererseits die Wahrung der Verbraucherinteressen nicht als ihre Aufgabe sieht. Von dem Anspruch der führenden Industrienationen „Kein Markt, kein Anbieter und kein Produkt ohne Aufsicht“ sind wir nach wie vor weit entfernt.

Vor dem Hintergrund systematischer Probleme für Verbraucher im Finanzmarkt, die gravierende Einzel-, aber auch volkswirtschaftliche Schäden nach sich ziehen, setzten wir uns dafür ein, gezielt und effektiv gegenzusteuern. Fehlentwicklungen im Privatkundengeschäft müssen systematisch aufgedeckt werden, um sie gezielt abbauen zu können. Die hierzu nötigen Strukturen, Funktionen, Erfahrungen und Kompetenzen sind bereits in den Verbraucherzentralen und dem Verbraucherzentrale Bundesverband vorhanden. Es muss also keine neue Institution geschaffen werden. Es bedarf jedoch eines deutlichen Ausbaus unserer Aufgaben, um den Finanzmarkt stärker als bislang verbraucherorientiert zu beobachten, um vor schlechten und unfairen Produkten und anderen Fehlentwicklungen am Markt warnen und gegen diese vorgehen zu können. Dies würde zu einer Disziplinierung des Finanzmarktes beitragen, unseriöse Produkte und schwarze Scharfe verdrängen und den Wettbewerb um gute und effiziente Finanzprodukte fördern.

Ferner müssen Verbraucher deutlich stärker als bislang dabei unterstützt werden, bedarfsgerechte Finanzentscheidungen zu treffen. Dazu ist ein deutlicher Ausbau einer bezahlbaren unabhängigen Finanzberatung erforderlich. Auf diese Weise ließen sich die Geldanlagen optimieren, Versorgungslücken schließen und langfristig Altersarmut verhindern.

Unterstützt der vzbv die Forderung nach einem „TÜV” für Finanzprodukte?

Der Forderung nach einem TÜV für Finanzprodukte stehen wir allein aufgrund einer kaum fassbaren Produktvielfalt eher zurückhaltend gegenüber. Derzeit sind geschätzte 800.000 Finanzprodukte am Markt. Statt eines TÜV sollten –neben der Erweiterung gesetzlicher Produkt- und Aufsichtsregeln – die unabhängigen Produktbewertungen und -vergleiche der Stiftung Warentest ausgeweitet werden.

Vor allem aber benötigen wir klare Regeln für eine effektive Aufsicht. Die Wahrung der Verbraucherbelange muss explizit als gesetzliche Aufgabe der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) definiert werden. Dabei geht es nicht darum, einzelne Produkte zu verbieten, sondern vielmehr darum, dass einzelne Produktgruppen auf ihre Risiken für Verbraucher hin geprüft werden. Zudem müssen die Produkteigenschaften von Finanzprodukten, etwa Kosten, Risiken, Rendite, Laufzeit etc., auf einen Blick überschaubar und leicht verständlich sein. Die Leute müssen wissen, woran sie sind. Es geht weniger darum, Produkte als solches zu verbieten, sondern deren Vertrieb zu regeln. Dabei müssen die Interessen der Kunden die Messlatte sein.

Der vzbv fordert einen Verbraucher-Check für Gesetze. Wie und vor allem durch wen soll dies erfolgen?

Kaum zu glauben, aber wahr – die von uns vorgebrachte Forderung nach einem Verbraucher-Check von Gesetzen wurde ohne großes Aufsehen und öffentliche Begleitung bereits umgesetzt. Mit Wirkung zum 01.06.2009 hat die Bundesregierung die „Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien” an einer für die Verbraucherbelange wegweisenden Stelle angepasst. Demnach sind fortan alle Gesetzgebungsvorhaben „im Benehmen mit dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz die Auswirkungen des Gesetzes auf die Verbraucherinnen und Verbraucher“ zu prüfen (§ 44 (Gesetzesfolgen), Absatz 4, Nummer 2).

Weiter heißt es, dass das für den Gesetzesentwurf fachlich zuständige Bundesministerium Angaben der beteiligten Fachkreise und Verbände, insbesondere der mittelständischen Wirtschaft und der Verbraucher, einholen muss. Damit ist eine unserer Forderungen für die kommende Legislaturperiode umgesetzt. Bisher sah die Geschäftsordnung der Bundesministerien lediglich vor, dass das Bundeswirtschaftsministerium ein geplantes Gesetz auf die Folgen für das allgemeine Verbraucherpreisniveau zu prüfen hat – das reicht nun nicht mehr aus. Damit verbunden ist die Hoffnung, dass die Folgen politischer Maßnahmen aus Verbrauchersicht evaluiert werden, bevor ein Gesetz auf den Weg gebracht wird. Für Verbraucher wirkungslose, vielfach kontraproduktive Maßnahmen könnten somit frühzeitig ausgebremst werden. Nun hängt es davon ab, wie diese neue Geschäftsordnung konkret ausgestaltet wird. Dazu werden wir zeitnah das Gespräch mit dem Bundesverbraucherministerium suchen.

Um eine Politik für und mit Verbrauchern machen zu können, bedarf es zudem eines Beobachtungssystems, das regelmäßig Daten und Wissen über die wesentlichen Verbrauchermärkte und ihr Funktionieren generiert. Wie ist es um den Wettbewerb auf den Energiemärkten bestellt? Wie zufrieden sind Verbraucher mit Internet- und Telekommunikationsdienstleistern? In welchen Branchen hat sich die Zahl der Verbraucherbeschwerden erhöht? Um geeignete Maßnahmen auf den Weg zu bringen, um Fehljustierungen zu korrigieren, muss die Politik wissen, wo die Märkte und die sich darin bewegenden Konsumenten stehen. Insgesamt muss die Fähigkeit des Staates erhöht werden, eine an den tatsächlichen Bedürfnissen und den Lebenssituationen der Verbraucher angepasste und ausgerichtete Politik zu gestalten. Der erste Schritt in diese Richtung ist mit der neuen Geschäftsordnung der Bundesministerien bereits getan.

Wir danken Ihnen für das Gespräch.

Interview: Prof. Dr. Kai-Oliver Knops, Hamburg