Der Fall „The Bavarian Lager“ – Zugang zu EU-Dokumenten

Von RRin Katja Hüttner, Aalen/Bamberg*

„Eine auf rechtsstaatlichen Grundsätzen beruhende demokratische Gesellschaft hat ein grundlegendes Interesse sowohl an einem breiten Zugriff auf öffentliche Dokumente als auch an der Gewährleistung des Schutzes der Privatsphäre und der Integrität der ihr angehörenden Individuen.“ Mit diesen Worten beginnt der Schlussantrag der Generalstaatsanwältin Eleanor Sharpston im Verfahren der Kommission der Europäischen Gemeinschaft gegen The Bavarian Lager Co. Ltd.. Dieser Satz bringt die Ziele, die Grundsätze, aber auch die Einschränkungen des Zugangs zu Dokumenten, der Gemeinschaftsorgane komprimiert konkret auf den Punkt. Der folgende Aufsatz beschäftigt sich eingehend mit den darin enthaltenen Problemstellungen und versucht einen Ausblick auf die mögliche Entscheidung des EuGH im Fall „Bavarian Lager“ zu geben. Dabei soll insbesondere das Verhältnis der Verordnungen 45/2001 und 1049/2001 genauer beleuchtet werden. Ebenso muss man sich mit der Frage auseinandersetzen, wie weit private Belange zum Ausschluss eines Einsichtsrechts für den Antragsteller führen können. Der Aufsatz wird zeigen, dass es auch bei privaten Belangen zu einer Abwägung im Einzelfall kommen kann und muss.

I. Der Sachverhalt

Die Bavarian Lager Co. Ltd. (BL) wurde im Jahr 1992 gegründet. Ziel dieses Unternehmens ist die Einfuhr deutschen Flaschenbiers für den Ausschank in Gaststätten des Vereinigten Königreiches (UK). Dabei stand der BL damals noch die ministerielle Bierlieferungsverordnung im Weg. Durch diese wurde es den Gaststätten gestattet, bei einer Alleinbezugsvereinbarung mit einer britischen Brauerei, auch von einem anderen Hersteller Bier zu beziehen – sog. „Guest Beer Provision“ (GBP). Dabei muss es sich jedoch um Fassbier mit mehr als 1,2 Vol. % handeln.

Gegen die GBP legte im April 1993 die BL Beschwerde bei der Kommission ein. Hauptargument war dabei, dass es sich bei der GBP um eine mit Art. 41 nEUV (Art. 28 EGV) unvereinbare Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung handele. Die Kommission nahm das Verfahren gem. Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) auf und kündigte eine Stellungnahme an die Regierung des UK an. Zeitgleich kam es zu einem Zusammentreffen von Vertretern der Kommission, der britischen Behörden und des Verbandes der Bierbrauer des Gemeinsamen Marktes. Ergebnis war die Änderung des GBP, die 1997 in Kraft trat und nunmehr auch den Ausschank von Flaschenbieren zuließ.

Die BL stellte im März 1997 gem. dem Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Rat- und Kommissionsdokumenten den Antrag auf Herausgabe einer Kopie der Stellungnahme der Kommission – die an die britische Regeirung übersand werden solle.

Dieser Antrag wurde jedoch ebenso abgelehnt, wie die dagegen nachfolgend erhobene Klage. Das Gericht argumentierte dabei, dass zum Schutz des öffentlichen Interesses der Zugang zu verweigern ist, da es jedem Vertragsstaat ermöglicht werden muss, seine Pflichten freiwillig zu erfüllen.

Gemäß dem Verhaltenskodex für den Zugang zu Rats- und Kommissionsdokumenten stellte die BL 1998 einen erneuten Antrag auf Zugang zu allen Schriftstücken dem Verfahren GBP, in dem sie ihr Anliegen konkretisierte. Auch diesen Antrag lehnte die Kommission ab, insbesondere unter Bezugnahme auf die Urheberregel des Kodex. Damit war für die BL eine Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten unausweichlich geworden. Ergebnis dieser Beschwerde war die Herausgabe der Namen und Adressen der Personen, die an dem Verfahren beteiligt waren, sofern diese damit einverstanden waren oder auf die Anfrage hin nicht antworteten. Als Rechtfertigung der Aufnahme der Personen die nicht geantwortete hatten, wurde ausgeführt, dass bei diesen kein Interesse mehr an Geheimhaltung bestehe und damit den Grundrechten sowie Grundfreiheiten kein Vorrang mehr eingeräumt werden muss.

In seinem anschließenden Sonderbericht an das Europäische Parlament gelangte der Bürgerbeauftragte zu dem Ergebnis, dass kein absolutes Einspruchsrecht gegen die Offenlegung von einer Behörde mitgeteilten Informationen bestehet, die im Zusammenhang mit der Wahrnehmung ihrer Aufgaben stehen. Daher seien die beantragten Auskünfte zu erteilen.

Aufgrund der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Verordnung. 1049/2001, erfolgte ein weiterer Antrag der BL, der zur Offenlegung der gewünschten Schriftstücke führte. In dem übersandten Protokoll waren jedoch fünf Namen geschwärzt. Grund dafür war, dass sich zwei der Personen der Preisgabe ihrer Identität widersetzten, drei weitere Personen konnte die Kommission nicht erreichen.

Ein erneuter Antrag auf vollständige Offenlegung schloss sich an. Die Kommission wies den Antrag mit dem Hinweis auf die Verordnung 45/2001 zurück, da darin keine Gründe für einen konkreten schutzwürdigen Zweck oder für die Notwendigkeit einer Offenlegung angegeben wurden waren.

Damit sei weder Art. 8 der Verordnung 45/2001, noch Art. 4 Abs. 1 b oder Abs. 2 der Verordnung 1049/2001 erfüllt gewesen. Dagegen erhob die BL Klage mit dem Antrag, die Rechtswidrigkeit der Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens festzustellen und die Ablehnung der Offenlegung der Namen für nichtig zu erklären. Diesem Antrag trat der Europäische Datenschutzbeauftragte als Streithelfer bei.

Das Gericht stellte zunächst klar, dass es sich bei Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) nach ständiger Rechtsprechung um eine Ermessensentscheidung handelt und daher die Klage insoweit unzulässig sei.7 Das Gericht wies den Antrag zurück.

Gegen diese Entscheidung legte die Kommission Rechtsmittel zum EuGH ein. Sie rügt insbesondere, dass Art. 8 b) der Verordnung 45/2001 und andere Schlüsselbestimmungen zum Datenschutz nicht angewandt worden seien. Zudem habe das Gericht bei der restriktiven Auslegung des Art. 4 Abs. 1 b) der Verordnung 1049/2001 und bei der Auslegung der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 einen Rechtsfehler begangen. Eine mündliche Verhandlung in dieser Sache fand am 16. Juni 2009 statt. Am 15. Oktober 2009 folgten diesem Termin dann die Schlussanträge der Generalstaatsanwältin.

II. Der Weg zum Dokumentenzugang in der EU

Der Gang des eben dargestellten Verfahrens spiegelt beispielhaft und anschaulich den Weg hin zu mehr Transparenz in der EU, aber auch die damit verbundenen Probleme wieder.

Der Ausgangspunkt für diese Entwicklung lag bereits vor den Maastrichter Verträgen. Bereits 1983 erfolgte für „Jedermann“ der Zugang zu den Archiven der Gemeinschaft durch den Rat und die Kommission. Dieser Idee des Zugangs zu Dokumenten schloss sich das Europäische Parlament 1988 an. Es beschloss, dass das Informationsrecht zu den Grundfreiheiten der europäischen Bürger gehört und als solches von der EWG anerkannt werden soll.

In den 90er Jahren war die Frage der mangelnden Transparenz und fehlenden Einsichtsrechte bei den Gemeinschaftsorganen ein wichtiges politisches Thema. Dies gipfelte im Februar 1992 in der Zielsetzung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts für EG-Dokumente im Vertrag von Maastricht und der Erklärung von Birmingham im Oktober desselben Jahres.

Ergebnis der Entwicklung war ein Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Rats- und Kommissionsdokumenten. Hierdurch sollte ein allgemeiner Zugangsanspruch „der Öffentlichkeit“ zu Informationen gewährt werden, ohne diesen von einem besonderen Interesse des Antragstellers abhängig zu machen. Leider stellt der Kodex nur eine interinstitutionelle Vereinbarung dar, die keine subjektiven Rechte begründete.

Dieser Vereinbarung folgen auf Ersuchen des Europäischen Bürgerbeauftragten auch andere Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen. So entstand der Beschluss 93/731/EWG des Rates vom 20. Dezember 1993 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten.

Ein weiterer Schritt zu mehr Transparenz war der Vertrag von Amsterdam.15 Durch ihn wurden die Begriffe der Offenheit und des Dokumentenzugangs eingeführt. Der Wortlaut des Art. 1 Abs. 2 nEUV (EUV) stellt nunmehr klar, dass die Entscheidungen „möglichst offen“ zu treffen sind. Ein Zugangsrecht zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission besteht ebenfalls vermittels des Art. 15 AEUV (Art. 255 EGV) und des Art. 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Eine Gewährleistung der Rechte erfolgt derzeit durch zwei Gemeinschaftsverordnungen. Dies sind die Verordnung 45/2001. „zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr“ und die Verordnung 1049/2001 „über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission“. In den ersten drei Erwägungsgründen der Verordnung 1049/2001 werden die Prinzipien aus Art. 1 nEUV (EUV) wie das Prinzip der Offenheit und der Transparenz nochmals explizit aufgegriffen. Der dahinter stehende Leitgedanke ist dabei vor allem darin zu sehen, Entscheidungsprozesse bürgernah zu gestalten und die offene Beteiligung der Bürger daran zu verbessern.

Den letzten Schritt auf dem Wege zur Öffentlichkeit von Dokumenten sollte die Verfassung für Europa darstellen. Gleichwohl die Verfassung in Rom 2004 bereits unterzeichnet wurde hat eine Umsetzung bekanntlich nicht stattgefunden. Vielmehr kam es am 21./22. Juni 2007 zu dem Beschluss des Europäischen Rates die EU-Verträge mit dem Vertrag von Lissabon zu ändern. Auf Grund dessen kam es jedoch nicht zu einer gänzlich neuen Regelung, sondern nur zu Übernahme des Art. 15 Abs. 3 AEUV (Art. 255 EGV). Dazu treten die in den Vertrag mit aufgenommen Geschäftsordnungen von Europäischem Parlament, Kommission und Rat, besondere Bestimmungen über den Zugang zu ihren Dokumenten enthalten.

III. Das Zugangsrecht und dessen Beschränkungen

Eine wichtige Grundlage für die Entscheidung des EuGH in diesem Fall werden vor allem die Verordnung 1049/2001 und Verordnung 45/2001 bilden. Die Verordnung 1049/2001 gewährt den Zugang zu Dokumenten, während die Verordnung 45/2001 diesen Anspruch in Abwägung mit dem Schutz personenbezogener Daten einschränkt. Beiden Verordnungen bilden damit den Dreh- und Angelpunkt des Zugangsrechts zu Dokumenten des EU. Auch die Generalstaatsanwältin setzt sich infolgedessen eingehend mit diesen beiden Verordnungen in ihrem Schlussantrag auseinander. Ferner müssen die Verordnungen auch immer im Zusammenhang mit den Verträgen auf europäischer Ebene ausgelegt werden. Erlassen wurden sie mit Blick auf EGV und EUV. Aufgrund des Vertrages von Lissabon wurden diese Verträge ersetzt durch AEGV und nEUV, die inhaltlich mit den alten Verträgen in den entscheidenden Vorschriften übereinstimmen. Daher können nach wie vor die gefundenen Grundsätze für die nunmehr außer Kraft getreten Verträge gleichwohl bei der Auslegung noch verwendet werden.

Im Folgenden sollen die darin festgelegten Grundsätze sowie die sich daraus ergebenden Problempunkte im Überblick kurz dargestellt werden.

1. Das Zugangsrecht

Das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der EU steht sowohl nach Art. 15 Abs. 3 AEUV (Art. 255 EGV), als auch nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung 1049/2001 „jedem Unionsbürger sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat“ zu. Zudem ermöglicht es Art. 2 Abs. 2 auch sonstigen Personen mit Wohnsitz oder Sitz außerhalb der EU, einen Zugang einzuräumen. Unionsbürger ist nach Art. 42 nEUV (Art. 17 EUV) jeder Staatsangehörige der Mitgliedstaaten, sowie jede natürliche und juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat. Hinsichtlich des Begriffes „juristische Person“ findet sich keine Unterscheidung zwischen solchen des öffentlichen und privaten Rechts. Somit muss eine Auslegung des Begriffes nach gemeinschaftsautonomen Gesichtspunkten erfolgen. Eine juristische Person ist folglich jede Körperschaft, Verband und Kapitalgesellschaft des öffentlichen und privaten Rechts, der nach nationalem Recht eine Rechtspersönlichkeit verliehen wurde.

Die Organe untereinander können sich auf diese Ansprüche nicht stützen, da sie selbst weder juristische noch natürliche Personen sind, für sie existieren spezielle Vorschriften, wie etwa Art. 230 AEUV (Art. 197 Abs. 3 EGV).

a) Die Antragstellung

Der Zugang zu den Dokumenten ist schriftlich per Post, Fax oder E-Mail zu beantragen. Der Antrag kann dabei in einer der 23 Amtssprachen (Art. 55 nEUV24) der Gemeinschaft gestellt werden gem. Art. 6 der Verordnung 1049/2001. Ebenso spielt die persönliche oder berufliche Stellung des Antragstellers keine Rolle. Von besonderer Bedeutung ist zudem, dass eine Antragstellung ohne Angabe von Gründen möglich (Art. 2 und 6 der Verordnung 1049/2001). Folglich darf die Behörde, die über den Zugang der Öffentlichkeit zu einem bestimmten Dokument entscheidet, keine Begründung des Antrages fordern. Insbesondere darf sie nicht die Angabe der Gründe verlangen, welche Bedeutung der Zugang zu den angefragten Dokumenten für die betroffene Person hat.

Dabei obliegt es dem Antragsteller, das angeforderte Dokument so genau wie möglich zu bestimmen. Gleichwohl gibt es auch die Möglichkeit, Anträge allgemeiner Art zu stellen. Seit 2002 hilft bei der Suche ein Dokumentenregister auf dem Server EUROPA (http://dev.europa.eu). Archivdokumente im Original sind seit 1984 über das historische Archiv am Europäischen Universitätsinstitut in Florenz zugänglich. Die öffentlichen Register der Verwaltung der Organe, stellen aufgrund des Art. 11 der Verordnung 1049/2001 eine der einfachsten Möglichkeiten des Zugangs zu Dokumenten dar. Sollten Dokumente nicht offiziell freigegeben oder aus sonstigen Gründen noch nicht offen zugänglich sein, so soll ihre Existenz nach Art. 11 Abs. 2 Verordnung 1049/2001 jedenfalls in einem elektronischen Register nachgewiesen und mit einer Bezugsnummer versehen werden. Zudem kann ein Antrag auf Zugang erfolgen, auch wenn das Dokument noch nicht in das Register eingetragen ist. Findet man das gewünschte Dokument nicht im Register oder kann und möchte man dieses nicht nutzen, ist der Antrag so präzise wie möglich zu formulieren. Dazu sollten möglichst viele Angaben zur Identifizierung des gewünschten Dokumentes gemacht werden. Ist der Antrag zu unpräzise formuliert, müssen gem. Art. 6 Abs. 2 der Verordnung 1049/2001 die Organe den Antragsteller Gelegenheit geben zusätzliche Angaben nachzureichen. Dabei besteht die Möglichkeit die Hilfe der Organe in Anspruch zu nehmen. So können beispielsweise Informationen über die Benutzung des Dokumentenregisters bezogen werden. Diese Unterstützung ist im ureigenen Interesse des Organs, da es sich bei Zurückweisung eines unpräzisen Antrags meist ohnehin einem präzisen Folgeantrag gegenüber sieht. Die Präzisierung kann auch zu einer Erweiterung des Antrags führen, etwa wenn die Behörde erkennt, dass der Antragsteller mehrere Dokumente wünscht. Sofern es sich um ein sehr umfangreiches Dokument oder eine sehr hohe Zahl von beantragten Dokumenten handelt, besteht die Möglichkeit für die Organe sich mit dem Antragsteller informell abzustimmen (Art. 6 Abs. 3 und 11 der Verordnung 1049/2001.)

Eine Beschränkung für die Zahl der Herauszugebenden Dokumente besteht dabei nicht. Die Grenze für den Zugangsanspruch ist aber wohl dort zu ziehen, wo die Verwaltung übermäßig belastet würde.

b) Die Adressaten

Aufgrund der Regelung des Art. 15 Abs.3 AEUV (Art. 255 Abs. 1 EGV) und des Art. 1 a) der Verordnung 1049/2001 sind Adressaten zur Gewährung des Zugangs zu Dokumenten die Organe (Europäische Parlament, Rat und Kommission), Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union.

Die Anträge sind an das Generalsekretariat der Kommission oder direkt an den zuständigen Dienst zu richten. Steht das beantragte Dokument den nationalen Behörden des Wohnsitzlandes zur Verfügung, kann man den Antrag auch dort stellen. Eine Weiterleitungspflicht zur zuständigen Behörde ist in der Verordnung nicht ausdrücklich geregelt. Dennoch müssen die Behörden den Antragsteller darüber informieren, wo er seinen zulässigen Antrag stellen kann. Dies ergibt sich aus der Regelung des Art. 5 der Verordnung 1049/2001.

Keine Einsicht aufgrund der Verordnung 1049/2001 kann in Dokumente des Gerichtshofes, des Rechnungshofes, des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen genommen werden. Diese haben eigene Zugangsregelungen zu ihren Dokumenten erlassen, die jedoch dieses Zugangsrecht sehr restriktiv ausgestallten. Der EuGH verzichtet auf einen solchen Zugangsanspruch bislang gänzlich.

c) Die Dokumente

Der Begriff der Dokuments findet sich in Art. 15 Abs.3 Satz 1 AEUV (Art. 255 Abs. 1 EGV). Dieser Begriff muss mittels des Sekundärrechts ausgefüllt werden und ist deswegen in Art. 3 a) der Verordnung 1049/2001 legal definiert. Ein Dokument ist danach jeder gespeicherte Informationsinhalt, unabhängig von der Form des Datenträgers, der einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen des Organes betrifft. Darüber hinaus fordert Art. 2 Abs. 3 der Verordnung (EG) 1049/2001„alle Dokumente eines Organs, das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.“ Dieser umfassende Wortlaut spiegelt deutlich die Weite des Dokumentenbegriffes wieder. Gleichwohl lässt sich schon aus Art. 15 Abs. 3 AEUV (Art. 255 EGV) in der Zusammenschau mit Art. 41 nEUV (Art. 28 Abs. 1, 41 Abs. 1 EUV) und den Erklärungen Nr. 35 und 41 zum Amsterdamer Vertrag eine bestimmte Grundentscheidung für den Dokumentenbegriff entnehmen. Danach ist jedes Dokument erfasst, das bereits bei Antrag besteht, also alle Dokumente, die im Rahmen der vollständigen und wahrheitsgemäßen Aktenführung zur Entstehung gelangt sind. Zudem ist der Zugang zu allen Dokumenten der unselbstständigen Ausschüsse und sonstigen Gremien der genannten Organe erfasst.

Das Einsichtsrecht umfasst die bereits veröffentlichten Dokumente ebenso wie die nichtöffentlichen Dokumente. Dies bedeutet also, dass grundsätzlich alle internen Dokumente der Kommission angefordert werden können (Art. 4 Abs.3 Verordnung 1049/2001). Ein solches internes Dokument ist gegeben, wenn es entweder noch nicht endgültig fertig gestellt ist oder nicht veröffentlicht werden soll. Dabei handelt es sich etwa um vorbereitende Dokumente für Beschlüsse und politische Initiativen der Kommission wie Vorentwürfe, Zwischenberichte, Entwürfe für Rechtsetzungsvorschläge oder Beschlüsse, etc.

Dokumente Dritter, die von der Kommission empfangen wurden und von ihr aufbewahrt werden, sind ebenfalls zugänglich. Unter „Dritten“ versteht man dabei alle natürlichen und juristischen Personen oder Einrichtungen außerhalb des betreffenden Organs, einschließlich der Mitgliedstaaten, der anderen Gemeinschafts- oder Nicht-Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen und der Drittländer gem. Art. 3 b) der Verordnung 1049/2001. Dies bedeutet einen weiteren Schritt in Richtung Offenheit, vor allem, da somit die so genannte „Urheberregel“ beseitigt wurde. Auf deren Grundlage lehnten die Organe oft die Weitergabe von Dokumenten ab, die sie nicht selbst erstellt hatten und verwiesen den Antragsteller auf den Urheber.

d) Das Verfahren

Anträge auf Zugang zu Dokumenten müssen nach Art. 7 der Verordnung 1049/2001 unverzüglich bearbeitet werden. Über den Eingang erhält man eine Eingangsbestätigung. Innerhalb einer Frist von 15 Werktagen nach Registrierung des Antrags stellt die Kommission das beantragte Dokument zur Verfügung oder begründet, warum sie den Antrag ganz oder teilweise ablehnt. In diesem Fall erfolgt ein Hinweis, dass man um die erneute Prüfung des Erstantrags bitten kann. Dabei entstehen keine Kosten, da jeder Antrag kostenfrei ist. Die Zusendung umfangreicher Dokumente kann dem Antragsteller jedoch in Rechnung gestellt werden, wobei die Kosten jedoch niemals die tatsächlichen Kosten für die Herstellung und den Versand der Kopien überschreiten dürfen, nach Art. 10 der Verordnung (EG) 1049/2001. Alles in allem sieht man den Verbraucherschutzgedanken hier gut verwirklicht.

Stellt der Antrag besondere Probleme dar (beispielsweise aufgrund des Umfangs beantragter Dokumente), kann die vorgesehene Frist um weitere 15 Werktage verlängert werden. In diesem Fall muss der Antragsteller vorher unter Darlegung der Gründe informiert werden.

Grundsätzlich erhält der Antragsteller Einsicht vor Ort, eine Kopie oder die elektronische Akte zugesandt. Dabei werden die Dokumente in der existierenden Fassung und Form zur Verfügung gestellt. Es soll dabei versucht werden, den Wünschen des Antragstellers Rechnung zu tragen43. Leider liegen vor allem ältere Dokumente nicht in elektronischer Form vor. Zudem ist zu beachten, dass nicht jedes Dokument in allen Amtssprachen der Gemeinschaft verfügbar ist.

2. Ausschluss- und Beschränkungsgründe

Ein derart weit reichendes Einsichts- und Auskunftsrecht wie das der EU ist ohne Ausschluss- und Beschränkungsgründe nicht denkbar. Grund dafür sind vor allem die Schutzrechte des Einzelnen vor Eingriffen in seine höchstpersönlichen Rechte, ebenso wie die entgegenstehenden öffentlichen Belange. Abzuwägen ist das Einsichtsrecht daher mit verschieden privaten und öffentlichen Belangen.

Da es zu einer gänzlichen Aushöhlung des Einsichtsrechtes jedoch nicht kommen darf, bedarf es konkret formulierter gesetzlicher Grundlagen, die beide Seiten hinreichend schützen und befriedigen. Die notwendigen Ausschluss- und Beschränkungsgründe sind überdies restriktiv anzuwenden.

a) Entgegenstehende öffentliche Belange

Bei entgegenstehenden öffentlichen Belangen handelt es sich um solche gem. Art. 15 Abs.3 Satz 2 AEUV (Art. 255 Abs. 2 EGV), i.V.m. Art. 4 Abs. 1 a) der Verordnung 1049/2001. Diese dienen vor allem dem Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit, die Verteidigung und militärischen Belange, die internationalen Beziehungen, die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaates.

b) Entgegenstehende private Belange

Weit wichtiger als der Schutz der öffentlichen Belange ist für den einzelnen Unionsbürger der Schutz seiner privaten Belange, in Form der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen gem. Art. 4 der Verordnung 1049/2001. Insbesondere sind hierbei auch die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Schutz personenbezogener Daten in ihrer Ausprägung der Verordnung 45/2001 zu berücksichtigen. Überwiegen diese privaten Belange in der Abwägung des Einzelfalls, so ist ein Einsichtsrecht durch die Behörde zu verweigern.

aa) Definition Privatsphäre

Der Schutz der Privatsphäre ist ein Grundrecht, das in erster Linie durch Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention und durch spätere Bestimmungen im Rahmen der Europäischen Union verankert ist. Dazu zählt auch die Regelung des Art. 4 Abs. 2 b) der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Gleichwohl gibt es keine Legaldefinition. Auf Grund dessen muss man auf das allgemeine Verständnis des Begriffes abstellen. Privatsphäre ist damit das Recht, sein Leben, bei einem Minimalmaß an Eingriffen, nach eigenen Vorstellungen zu leben. Dies umfasst das private, familiäre und häusliche Leben, körperliche und moralische Unversehrtheit, Ehre und Ansehen, die Vermeidung von Verleumdung, die Nichtverbreitung unzutreffender und peinlicher Fakten, eine ungenehmigte Veröffentlichung privater Fotografien, den Schutz gegen Missbrauch privater Mitteilungen sowie den Schutz vor Weitergabe der von einer Einzelperson vertraulich empfangenen oder erteilten Informationen.

bb) Definition Personenbezogene Daten

Auch der Begriff der „Personenbezogenen Daten“ erlangt in diesem Zusammenhang an Bedeutung. Der Schutz der Privatsphäre muss nach richtiger Sichtweise aufgrund des Fortschritts v.a. in der Computertechnologie heute auch auf personenbezogene Daten erstreckt werden. Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Schutz personenbezogener Daten sind vor allem in der Richtlinie 95/46/EG, der Richtlinie 2002/58/EG und der Verordnung 45/2001 zu finden.

Der Begriff der personenbezogenen Daten richtet sich im Wesentlichen nach Art. 2 a) der Verordnung 45/2001. Darunter fallen „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person; als bestimmbar wird eine Person angesehen, die direkt oder indirekt identifiziert werden kann, insbesondere durch Zuordnung zu einer Kennnummer oder zu einem oder mehreren spezifischen Elementen, die Ausdruck ihrer physischen, physiologischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität sind.“ Besonders brisant ist dabei die Verarbeitung solcher Daten in einem automatisierten Verfahren. Aus diesem Grund sollen sie durch Art. 2 b) der Verordnung 45/2001 geschützt werden.

cc) Sonderfall „Tätigkeit in der Öffentlichkeit“

Die Privatsphäre und Integrität kann bei Bediensteten der öffentlichen Verwaltung und Beauftragten von öffentlichen Organen anders zu beurteilen sein, als bei einer Privatperson. Es besteht aus Gründen der Verantwortlichkeit und Transparenz ein höheres Maß von öffentlichem Interesse. Folglich müssen bestimmte personenbezogene Daten, wie der Name und die Funktion des Beamten ohne seine Zustimmung veröffentlicht werden können, wenn dies angemessen und durch die Tätigkeit des Organs begründet ist. Beamte nehmen durch ihre Tätigkeiten im Regelfall öffentliche Funktionen war, gerade wenn sie Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft nach außen vertreten oder sich bei deren Sitzungen äußern. Insofern wird hier die Person in Ihrer Funktion als Mitglied und nicht als Privatperson tätig. Damit muss hier der Datenschutz eine Einschränkung erfahren, indem der Begriff der Privatsphäre dementsprechend enger auszulegen ist.

dd) Folgen

Die Privatsphäre des Einzelnen als auch das Vorliegen von personenbezogenden Daten können zu einer Verweigerung des Einsichtsrechtes führen. Dies muss im konkreten Einzelfall genau geprüft werden.

c) Sonstige Ausschlussgründe

Neben den Gründen aus Art. 4 Abs. 1 kennt Art. 4 in Abs. 2 und 3 der Verordnung 1049/2001 weitere Ausnahmegründe vom Transparenzgebot.

Art. 4 Abs. 2 erfasst den Schutz des geschäftlichen Interesses einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums von Gerichtsverfahren und Rechtsberatung sowie von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten. Die Regelung des Art. 4 Abs. 3 beschreibt solche Ausschlussgründe, die den Beschlussfassungsprozess der Organe durch die Veröffentlichung ernstlich beeinträchtigen können. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn das hergestellte oder empfangene Dokument zur internen Verwendung dient und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der noch kein Beschluss gefasst wurde oder ein Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs zur Beratung und zu Vorgesprächen genutzt wurde. Mit dieser Regelung soll der so genannte „space-to-think“ oder „forum internum“ (Freiraum zum Nachdenken) geschützt werden.

d) Teilzugang

Ein Anspruch auf Teilzugang ergibt sich aus der Regelung des Art. 4 Abs. 6 der Verordnung 1049/2001. Zu diesem Bereich existiert nun eine sekundärrechtliche Regelung. Der Anspruch ermöglicht, wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer Ausnahme unterliegen, die übrigen Teile des Dokuments freizugeben. Dies kann über die Teilschwärzung bzw. den Teilzugang zum Dokument geschehen. Diese Regelung greift aber nach allgemeiner Ansicht, wegen verschiedener Entscheidungen der Rechtsprechungen bezüglich dieser Problematik, zu kurz. Als Schranke galt bislang v.a. das Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung. Auf Grund dessen ist auch in diesem Zusammenhang der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten.

3. Durchsetzung des Informationsanspruches

Kommt es zur Ablehnung des Erstantrages oder wird der Antrag nicht innerhalb einer Frist von 15 Tagen beschieden, so kann der Antragsteller die nochmalige Prüfung der Entscheidung beantragen, Art. 7 Abs. 4 der Verordnung 1049/2001. Es handelt sich insoweit um eine Art Widerspruchsverfahren. Welche Stelle innerhalb des Organs hierfür zuständig ist, wird mittels der jeweiligen Geschäftsordnung geregelt. Dieser sog. Zweitantrag muss innerhalb einer Frist von weiteren 15 Werktagen nach Erhalt des Bescheides bzw. nach Ablauf der Frist, sofern das Organ nicht geantwortet hat, schriftlich oder elektronisch gestellt werden. Auch dieser Antrag muss nicht begründet werden, da er das Organ lediglich zu einer erneuten Prüfung veranlasst. Das Organ der EU muss binnen der genannten Frist von 15 Werktagen seine Entscheidung abändern oder erneut bestätigen. Bestätigt das Organ seinen ablehnenden Bescheid, muss es diese Ablehnung schriftlich begründen und eine Belehrung über mögliche Rechtsbehelfe vornehmen. Dabei ist es gleichgültig, ob der Antrag ganz oder teilweise abgelehnt wurde. Auch wenn das Organ auf den Zweitantrag untätig bleibt, ist das Schweigen der Behörde gem. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung 1049/2001 als ablehnender Bescheid zu bewerten.

Als Rechtsbehelfe gegen den Zweitbeschied kommen nunmehr die Beschwerde beim Bürgerbeauftragten gem. Art. 24, 228 AEUV (Art. 21 Abs. 2, 195 EGV) sowie die Nichtigkeitsklage beim Gericht erster Instanz gem. Art. 7 und 8 der Verordnung 1049/2001 i.V.m. Art. 263 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EGV) in Betracht. Ohne zuvor einen Folgeantrag gestellt zu haben, ist die Entscheidung der Behörde über den Erstantrag dagegen nicht anfechtbar.

Der Weg über den Europäischen Bürgerbeauftragten ist eine besondere Rechtschutzmöglichkeit, der erst durch den Maastrichter Vertrag eingeführt wurde. Nach Art. 228 AEUV (Art. 195 EGV) ist er befugt, Beschwerden von jedem EU-Bürger sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat über Missstände bei der Verwaltungstätigkeit der Organe und Institutionen der Gemeinschaft entgegenzunehmen. Beschweren kann man sich dabei über die Verwaltungstätigkeit aller Organe und Institutionen der Europäischen Union. Ein „Missstand“ ist dann gegeben, wenn eine öffentliche Einrichtung nicht im Einklang mit für sie verbindlichen Regeln oder Grundsätzen handelt. Damit soll jede rechtswidrige Handlung administrativer und legislativer Art erfasst sein. Die in Art. 228 AEUV (Art. 195 Abs. 4 EGV) vorgesehenen „Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten“ wurde am 09.03.1994 vom Europäischen Parlament beschlossen. Die Voraussetzungen der Beschwerde richten sich nach diesem sog. „Statut des Bürgerbeauftragten”. Danach muss der Antrag innerhalb einer Frist von 2 Jahren nach Kenntnis des Sachverhaltes gestellt werden (Art. 2 Abs. 4 des Statuts). Zudem ist die Beschwerde ausgeschlossen, wenn der Sachverhalt bereits Gegenstand eines Gerichtsverfahrens ist oder war.

Auf eine zulässige Beschwerde oder auf eigene Initiative hin darf der Bürgerbeauftragte alle Untersuchungen durchführen, die er zur Klärung des Sachverhaltes für erforderlich hält. Dabei ist von entscheidender Bedeutung, dass die Beamten und Bediensteten dem Bürgerbeauftragten gegenüber einer Zeugnispflicht unterliegen.

Der Bürgerbeauftragte kann eine Entscheidung nicht für nichtig erklären, er ist letzten Endes darauf angewiesen, dass die Behörde einlenkt. Sollte sie dies nicht tun, so kann er lediglich kritische Anmerkungen oder Empfehlungsentwürfe an den Entscheidungsträger richten und ihn zur Stellungnahme auffordern. Als weiterer Schritt kommt nach Art. 3 Abs. 7 des Statuts noch eine Vorlage des Berichtes beim Europäischen Parlament in Frage. Alle Jahres- und Einzelberichte nach Art. 228 AEUV (Art. 195 Abs. 1 EGV) werden zudem veröffentlicht.

IV. Entscheidungserwägungen des EuGH

Diese allgemeinen Erwägungen vorangestellt, wird sich der EuGH im hier zu entscheidenden Fall zunächst mit der Frage auseinandersetzen müssen, welchen konkreten Inhalt der Antrag des Antragstellers hat, um danach entscheiden zu können welche Ausschlussgründe gegen den Zugang zu den Dokumenten sprechen könnten. Der Kernpunkt im Fall BL ist daher die Klärung der Frage: Haben die Teilnehmer des Treffens zwischen Vertretern der Kommission, der britischen Behörden und des Verbandes der Bierbrauer des Gemeinsamen Marktes ein Recht darauf, dass sie bei der Auskünften über das Treffen nicht benannt werden? und: Besteht ein Recht der Verfasser von Berichten in diesem Zusammenhang nicht genannt zu werden?

Ziel der BL war es von Anfang an die Dokumente über die Beratungen und Stellungnahmen zwischen britischer Regierung und der Kommission bezüglich der GBP vollständig zu erhalten. Gewünscht war also ganz klar ein Antrag nach Art. 6 der Verordnung 1049/2001. Dieser Antrag verpflichtet nicht zur Angabe von Gründen, die ihn zu der Antragstellung veranlasst haben. Anders wäre der Fall dagegen aber zu beurteilen, wenn ein Dokument unter die Regelung des Art. 8 b) der Verordnung 45/2001 fallen würde. Hier können personenbezogene Daten nur übermittelt werden, wenn der Antragsteller die Notwendigkeit der Datenübermittlung nachweist und kein Grund für die Annahme besteht, dass die berechtigten Interessen der betroffenen Personen beeinträchtigt werden.

Somit muss zunächst geklärt werden welche der Verordnungen in diesem Fall greift um in einem zweiten Schritt entscheiden zu können ob ein Eingriff in die Privatsphäre oder in die personenbezogenen Daten zu untersuchen ist.

1. Erster Schritt – Abgrenzung der Verordnungen

Die Abgrenzung der Verordnung 1049/2001 und 45/2001 ist nach allgemeiner Ansicht nicht immer einfach. Als Ausgangspunkt für eine Unterscheidung kann man sich zunächst an den Schutzbereichen der Verordnungen orientieren. Die Verordnung 1049/2001 dient dem Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen bei Dokumenten, die als Nebeninhalt auch personenbezogene Daten enthalten können. Hier ist zu prüfen ob eine vollständige Offenlegung des Dokumentes erfolgen kann oder ob ggf. eine teilweise Offenlegung gestattet ist. Dagegen greift die Verordnung 45/2001 nur dann, wenn festgestellt wird, dass es sich in Wirklichkeit um einen Antrag handelt, in dem es allein um die personenbezoge Daten geht und diese aus einer zumindest teilweise automatisierten Verarbeitung stammen. Sollte dies der Fall sein, so ist ggf. die Regelung des Art. 3 der Verordnung 45/2001 anzuwenden.

Aufgrund dieser Formulierung des 45/2001 stellt sich zudem die Frage, inwieweit muss sie bei der Verordnung (EG) 1049/2001 mit einbezogen werden, schließen sich ggf. beide aus oder könnte es zu einer Kollision der Verordnungen kommen. Beide Verordnungen wurden innerhalb eines halben Jahres erlassen. Aufgrund dieses zeitlichen Zusammenspiels, dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 b) der Verordnung (1049/2001 und dem 15. Erwägungsgrund der Verordnung 45/2001 lässt sich schließen, dass die Vorschriften über den Zugang zu den Dokumenten den Schutz personenbezogener Daten berücksichtigen. Dies allein reicht jedoch noch nicht aus um das Verhältnis der beiden Verordnungen zu klären. Es zeigt jedoch dass der Zugangsanspruch der Verordnung 1049/2001 nicht durch die Verordnung 45/2001 untergraben werden soll, sondern durch die Formulierung miteinander verknüpft werden. Insoweit scheint eine Kollision sehr fraglich. Letztlich kann dies ohnehin dann dahin stehen, wenn der Anwendungsbereich der Verordnung 45/2001 nicht eröffnet ist. Daher ist dieser an Art. 3 der Verordnung 45/2001 zunächst zu prüfen.

a) Sachlicher Anwendungsbereich

Daher stellt sich die Frage um welchen Fall es sich bei den beantragten Dokumenten handelt, ob also dessen Inhaltsschwerpunkt auf personenbezogenen Daten liegt. Bei der Bearbeitung des Antrags wurde festgestellt, dass die Dokumente auch Namen der Beteiligten Personen am Verfahren enthalten. Dabei handelt es sich unstreitig um personenbezogene Daten.

Diese Daten werden in den beantragten Dokumenten jedoch nur beiläufig erwähnt und stellen gerade nicht den Hauptinhalt des Dokumentes dar. Zudem richtete sich der Antrag der BL auch nicht nur auf die Nennung der am Verfahren beteiligten Personen. Dies spielt jedoch nur eine Rolle sofern, die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 45/2001 verlangt eine Verarbeitung der personenbezogen Daten um den sachlichen Anwendungsbereich zu eröffnen. Eine Verarbeitung richtet sich nach Art. 2 b) der Verordnung 45/2001. Eine Verarbeitung liegt demnach vor bei jedem mit oder ohne Hilfe automatisierten Verfahren ausgeführten Vorgang oder jeder Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogen Daten wie dem Erheben, Speichern etc.

Eine solche Verarbeitung ist hier jedoch nicht ersichtlich. Zwar könnten die Dokumente des Verfahrens abgespeichert sein, dies allein reicht jedoch für das Vorliegen dieser Voraussetzung nicht aus.

b) Persönlicher Anwendungsbereich

Zudem muss auch der persönliche Anwendungsbereich des Art. 3 der Verordnung 45/2001 eröffnet sein. Dies ist dann gegeben, wenn die Daten von einem Organ der Einrichtung der Gemeinschaft stammen bzw. diesem zuzurechnen sind. Davon könnte man hier noch ausgehen, sofern man sagt, dass der Kommission alle Dokumente überlassen wurden bzw. von ihr selbst erstellt wurden.

c) Ergebnis

Die Anwendung der Verordnung 45/2001 scheitert bereits am sachlichen Anwendungsbereich.

2. Zweiter Schritt – Eingriff in die Privatsphäre

In einem nächsten Schritt muss sich der EuGH dann mit der Frage auseinandersetzen, inwieweit es durch die Weitergabe der Daten zu einem Eingriff in die Privatsphäre und die Integrität der genannten Person gem. Art. 4 Abs. 1 b) der Verordnung 1049/2001 kommen kann.70 Aufgrund der Orientierung des Art. 4 der Verordnung 1049/2001 an Art. 8 Abs. 2 EMRK, sind die dort entwickelten Grundsätze in die Abwägung der Interessen zwischen Antragstellung und betroffener Person zu berücksichtigen. Eine Beeinträchtigung liegt danach nur vor, wenn es sich hierbei um „erhebliche Auswirkungen“ auf die Interessen des Betroffenen handelt. Diese entscheidende Frage wird auch durch den EuGH erneut zu beurteilen sein.

a) Die Entscheidung des Ausgangsgerichts

Das Ausgangsgericht geht über diesen Prüfungspunkt, wie auch Generalstaatsanwältin Sharpston zu Recht bemängelt, zu schnell hinweg und kommt ohne Begründung zu dem zweifelhaften Ergebnis, dass kein Eingriff vorliegt.

Das Gericht hätte jedoch nach zu begrüßender Ansicht genauer auf die weite Auslegung des „Eingriffes“ abstellen müssen. Danach kann ein Eingriff durchaus bereits in der Identifizierung des Namens vorliegen. Dann würde es sich um einen sog. potenziellen Eingriff i.S.d. Art. 8 Abs. 1 EMRK handeln.

Zudem nimmt das Gericht eine fehlerhaft die Erfüllung des Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 1049/2001 an. Es sieht hier den Entscheidungsprozess eines Organes gefährdet, indem es annimmt dass es sich hier um eine Untersuchungstätigkeiten der Kommission in Sachen GBP handelt. Bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung der BL waren die Verhandlungen und Überlegungen zur Änderung der Regelung der GBP abgeschlossen. 76 Von einem laufenden Entscheidungsprozess der Kommission kann daher nicht ausgegangen werden.

b) Entscheidung des EuGH

Nach den dargestellten Erwägungen sollte der EuGH zu dem Ergebnis kommen, dass ein Anspruch der BL auf Zugang zu dem beantragten Dokument bestand. Der Antrag des Unternehmens richtete sich eindeutig auf Art. 6 der Verordnung 1049/2001. Es bedurfte also keiner Begründung des Antrages, welche Interessen an dem Zugang zu den Dokumenten bestehen.

Die Verordnung 45/2001 greift vorliegend nicht ein, da es sich um keine Verarbeitung von personenbezogenen Daten handelte. Zudem ist die Preisgabe der Namen nur eine Nebenerscheinung. Das Hauptziel des Antrages richtet sich eben gerade auf die Herausgabe der Dokumente in diesem Verfahren.

Prüfungsschwerpunkt für den EuGH wird daher die Frage sein, ob ein Eingriff in die Privatsphäre der Beteiligten vorliegt und vor allem inwieweit dieser gerechtfertigt ist.

Geht man vom angezeigten weiten Verständnis des Begriffes aus, liegt ein solcher Eingriff bei jedweder möglichen Beeinträchtigung der Privatsphäre vor. Die Nennung der Namen der Beteiligten muss damit erfasst sein. Folglich liegt ein Eingriff in diesem Fall vor.

Nach dem Eingriff muss sich der EuGH dann mit der Frage der Rechtfertigung auseinandersetzen. Hier muss eine Abwägung der Interessen der demokratischen Gesellschaft und der Privatsphäre erfolgen. Dabei kommt vorliegend Art. 8 Abs. 2 EMRK entscheidende Bedeutung zu. Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit sind somit vor allem die Ziele der Maßnahme zu gewichten. Im vorliegenden Fall handelte es sich um ein geschäftliches Treffen der Vertreter der Kommission, der Britischen Behörde und des Verbandes der Bierbrauer im Gemeinsamen Markt. Sie handelten folglich im rein beruflichen Auftrag. Diese Vertreter konnten daher aufgrund ihrer Stellung damit rechnen in einen Bericht über dieses Treffen mit aufgenommen zu werden. Letztlich nahmen sie damit hier öffentliche Aufgaben wahr. Betrachtet man diese Konstellation, so überwiegt das Recht auf Einsicht des Antragstellers gegenüber der Privatsphäre des Einzelnen. Ein Eingriff war gerechtfertigt. Somit war die Kommission verpflichtet das Dokument ohne Einschränkungen auszuhändigen. Dies hat sie verweigert. Folglich war die Verweigerung bzw. Beschränkung des Zuganges zu den Dokumenten durch die geschwärzten Stellen sowie die Entscheidung des Ausgangsgerichtes rechtswidrig. Die Dokumente sind herauszugeben, dazu sollte der EuGH im vorliegenden Fall verurteilen.

V. Zusammenfassung

Aufgrund der dargestellten Entwicklung des Anspruches auf den Zugang von Dokumenten der Gemeinschaftsorgane ist einsichtig, dass es sich hierbei um ein wesentliches Grundrecht der Europäischen Union handelt. Immer mehr Bürger werden sich dieses Grundrecht zu Nutze machen. Das Bedürfnis, gerade auch an Informationen über die EU, wird mit dem Wachstum der EU weiter steigern. Das Urteil des EuGH wird daher hoffentlich, wie schon der Schlussantrag der Generalstaatsanwältin, das Verhältnis der beiden wichtigen Verordnungen 1049/2001 und 45/2001 klarstellen und die notwendigen Abgrenzungsschritte für eine Prüfung in diesem Zusammenhang für weitere Verfahren aufzeigen. Dabei sollte vor allem noch einmal deutlich werden, dass ein Schutz der Privatsphäre und personenbezogenen Daten zu gewährleisten ist, aber es Raum für Ausnahmen geben muss. Bei diesen muss mit einer besonderen Sorgfalt die notwenige Abwägung gerade in jedem Einzelfall aufs Neue getroffen werden.

*Die Autorin ist Juristin in der Finanzverwaltung des Landes Baden-Württemberg und Mitarbeiterin des VIEW in Bamberg.